بوروکراسی و توسعه در ایران۸-انقلاب سفيد: پيش درآمدي بر سياست‌هاي ديوان‌سالارانه

0

بوروکراسی و توسعه در ایران

فصل هشتم

انقلاب سفيد: پيش درآمدي بر سياست‌هاي ديوان‌سالارانه

نویسندگان : ابوالحسن فقیهی – حسن دانایی فرد

جهت دریافت نسخه الکترونیکی فایل کلیک کنید

تلخیص :سیده هدی شمس

مديريت دولتي در ايران معاصر

بعد از باز پس‌گيري قدرت در سال ۱۳۳۲، محمدرضا شاه قانون اساسي را در موقعيت‌هاي مختلف تغيير داد. براي ايرانيان، قانون اساسي منبع مشروعيتي بود كه شاه و دولت وي مجاز به زير پا گذاشتن آن نبودند. از اين رو تصميم شاه به انحلال مجلس مادامي كه از تشكيل مجلس جديد امتناع مي‌ورزيد اقدامي مخالف قانون اساسي محسوب مي‌شد.

شرايط اقتصادي سال ۱۳۳۹ نارضايتي سياسي را تقويت كرد به گونه‌اي كه شاه را در وضعيت آسيب‌پذير و غيرقابل دفاع قرار داد، وضعيتي كه تا اواخر دهه ۱۳۳۰ درگير آن بود. در حقيقت شاه در وضعيت دشواري گرفتار شده بود: دوره سلطنت او بين سالهاي ۱۳۲۰ و ۱۳۳۲ با بي‌ثباتي سياسي و هرج و مرج همراه بود كه بقاي رژيم او را به شدت مورد تهديد قرار مي‌داد و دوره حكومت وي بين سالهاي ۱۳۳۲ و ۱۳۳۹ هر چند بر اقتدار شخصي او افزوده بود ولي پايداري رژيم را تضمين نمي‌كرد.

در چنين شرايطي، شاه راهبرد جديدي را به كار بست. او مسأله اصلاحات ارضي را به عنوان ابزار كليدي نظم نوين اقتصادي ـ اجتماعي و سياسي مطرح كرد، مسأله‌اي كه از آن طريق توانست حمايت بسياري از مردم ناآشنا به مسايل سياسي[۱] را جلب كند. برنامه اصلاحات ارضي در زمان نخست وزيري علي اميني آغاز شد و توسط وزير كشاورزي او يعني ارسنجاني كه بازيگر اصلي در طرح‌ريزي و اجراي برنامه اصلاحات ارضي بود دنبال شد.

زماني كه شاه در پاييز ۱۳۴۰ از ضرورت اصلاحات صحبت كرد، پيشاپيش يك برنامه اصلاحي ۶ ماده‌اي به شرح زير آماده كرده بود:‌

  • اصلاحات اراضي
  • فروش كارخانه‌هاي دولتي
  • ملي كردن جنگلها
  • سهيم كردن كارگران در سود كارخانه‌ها
  • تشكيل سپاه دانش
  • اصلاح قانون انتخابات و اعطاي حق رأي براي زنان

او برنامه خود را « انقلاب سفيد» ناميد.

ايده اصلاحات ارضي زماني شكل گرفت كه اميني نخست وزيري را بر عهده گرفت و حسن ارسنجاني را به عنوان وزير كشاورزي منصوب كرد. اما اجراي آن در طي نخست وزيري علم آغاز شد.

در پايان دهه ۱۳۴۰ برنامه شش ماده‌اي اوليه شاه به دوازده ماده بسط داده شد:

سپاه بهداشت[۲]، سپاه ترويج و آباداني[۳]، خانه‌هاي انصاف[۴]، ملي كردن آب،‌ بازسازي ملي و انقلاب اداري و آموزشي. انقلاب سفيد به عنوان فرآيندي پيوسته، برنامه‌هاي ديگري را در سالهاي بعد دربرگرفت.

در سال ۱۳۵۶ شاه پنج برنامه ديگر را معرفي كرد: گسترش مالكيت واحدهاي صنعتي و توليدي، طرح مقابله با ثروت‌اندوزي و تثبيت قيمت‌ها، آموزش رايگان، طرح مراقبت و تغذيه رايگان كودكان و بيمه خدمات درماني عمومي. انقلاب سفيد، به گونه‌اي كه در اين فصل مورد بحث قرار مي‌گيرد حركتي غيرمتعارف بود كه براي گسترش مباني محدود مشروعيت سياسي رژيم به خدمت گرفته شد.

ايدئولوژي انقلاب سفيد

همان طور كه در ابتداي فصل ذكر شد، شرايط اجتماعي ـ اقتصادي و سياسي اوايل دهه ۱۳۴۰ شاه را در موقعيتي دشوار قرار داده بود كه نمي‌توانست از آن رهايي يابد، مگر آن كه گامي غيرمتعارف براي تضمين استمرار حكومت خود در پيش مي‌گرفت.

پايه‌هاي داخلي قدرت وي فقط به ماشين نظامي، پليس مخفي، بوروكراسي كشوي نه چندان منسجم، زمين‌داران و طبقه اشراف و گروهي از كارآفرينان طبقه بالا و متوسط محدود مي‌شد. بدين ترتيب از حمايت طبقه دهقانان، كارگران شهري، و تعداد روزافزون جوانان و طبقه متوسط شهري كه اكثريت جمعيت شهري را تشكيل مي‌داد، برخوردار نبود. بنابراين انقلاب سفيد، سازوكاري براي شاه جهت كسب حمايت واقعي بسياري از گروهها و طبقات اجتماعي بود. در عين حال، شاه به خلع سلاح مخالفان سياسي داخلي نياز داشت: گروه‌هايي چون جبهه ملي، حزب توده و مخالفان مذهبي كه از اوايل دهه ۱۳۲۰ خواهان اصلاحات اجتماعي ـ اقتصادي و سياسي بودند.

در اين اوضاع و احوال، شاه انقلاب سفيد را مطرح كرد. اين برنامه براي ارضاي عناصر طبقه متوسط ليبرال، «سفيد» نام‌گذاري شد و براي خشنودي روشنفكران بنيادگرا «انقلاب» ناميده شد. هدف انقلاب سفيد گسترش پايه‌هاي حمايتي و مشروعيت بخشيدن به حكومت سنتي شاه از طريق اجراي تغييرات وسيع اجتماعي ـ اقتصادي و سياسي و اشاعه ايدئولوژي ليبرالي غربي بود. در چشم‌انداز شاه، ايران آماده بود تا نوعي دموكراسي سياسي، اقتصادي و اجتماعي را تجربه كند. دموكراسي شاه، آن طور كه اظهار مي‌داشت،‌ حاوي سه بخش بود: دموكراسي سياسي و اداري، دموكراسي اقتصادي و دموكراسي اجتماعي. دموكراسي سياسي و اداري مدنظر وي نوعي دولت پارلماني با محوريت نظام دو حزبي موجود بود كه مي‌بايست درون چارچوب نظام پادشاهي فعاليت كند. برنامه اقتصادي شاه قرار بود به برنامه‌هاي اقتصادي جوامع غربي شباهت داشته باشد. نظام سرمايه‌داري آمريكا آرمان شاه بود. دموكراسي اجتماعي شاه بر اين محور استوار بود كه هر خانواده ايراني به حداقل غذا، سرپناه، آموزش و مراقبت‌هاي بهداشتي دسترسي داشته باشد. اگر سرپرست خانواده نمي‌توانست اين نيازها را تأمين كند، دولت يا سازمانهاي غيرانتفاعي بايد به ياري او بشتابند.

انقلاب سفيد شاه نوعي تغيير كلي در راستاي غربي كردن كشور بود. با اين وجود، به اعتقاد شاه غربي كردن ايران بايد به نحوي متفاوت از ساير كشورها به پيش مي‌رفت. به اعتقاد شاه غربي كردن و دموكراسي به هم گره مي‌خورند زيرا تحقق اولي مي‌تواند به ايجاد دومي كمك كند. غربي‌سازي جامعه ايراني اولويت اصلي شاه براي دهه‌هاي آتي بود. شاه به منظور كسب حمايت براي برنامه‌هاي اصلاحي خود، به چند منبع، از فرهنگ ايران باستان گرفته تا سنت تشيع و ملي‌گرايي ايراني متوسل مي‌شد. وي در كتاب «انقلاب سفيد» خود به طور مرتب به آداب و رسوم پارسيان باستان به منظور تأييد برنامه اصلاحات ارضي خود اشاره مي‌كرد. براي مثال، از زرتشت نقل مي‌كند، كه مي‌پرسد «چه كسي بيشترين ميزان شادي را به زمين مي‌آورد؟» و اهورامزدا در پاسخ مي‌گويد «كسي كه براي ايجاد كشتزار،‌ بيابانها را آبياري مي‌كند و باتلاقها را مي‌خشكاند».

به همين طريق شاه اغلب از سنت شيعه براي حمايت از ايدئولوژي انقلاب سفيد استفاده مي‌كرد. او از نامه منتسب به امام علي (ع) نقل مي‌كند كه:

«كراراً از پيامبر مي‌شنيدم كه مي‌فرمود هيچ جامعه‌اي نمي‌تواند رستگار شود اگر حقوق ضعفا توسط اغنيا مورد بي‌اعتنايي قرار گيرد.»

شاه به منظور جلب حمايت توده‌هاي ايراني همواره به اسلام متوسل مي‌شد. با اشاره به گروهي از كارگران در ارديبهشت ۱۳۴۲ اظهار داشت: «دشمنان ملت شيعه آرام نمي‌نشينند. چرا تلاش مي‌كنند تا ملت شيعه را از ميان كشورهاي اسلامي جهان به عقب برگردانند؟ اينها قصد دارند كشور ما را خراب كنند آنچه را كه انجام مي‌دهيم با قوانين اسلامي سازگار است»

شاه به طور رسمي در زمستان ۱۳۴۲ انقلاب سفيد خود را مطرح كرد. او داعيه آن را داشت، ايران را از كشوري ضعيف از لحاظ اقتصادي، فئودالي و پراكنده از لحاظ اجتماعي و ورشكسته از لحاظ سياسي به كشوري مترقي، صنعتي، خودكفا و كشوري مستقل از نظر حكومتي تبديل كرد. براي تحقق اين هدفها، شاه بايد بر ماشين اداري كارآمد و شايسته‌اي اتكاء مي‌كرد.

تبعات سياسي انقلاب سفيد

برنامه اصلاحات شاه به طرقي مختلف جامعه ايران را تحت تأثير قرار داد. صاحبنظران بيشتر در مورد جنبه‌هاي اقتصادي و اجتماعي انقلاب سفيد گفته‌اند. در عين حال آنچه در اين فصل حائز اهميت است اثرات سياسي برنامه اصلاحات بر پايه‌هاي اقتدار شاه بود. همواره استدلال كرده‌اند كه انقلاب سفيد حمايت گسترده از شاه را به همراه داشت. محبوبيت برنامه اصلاحات اراضي در اوائل دهه ۱۳۴۰ شاه را بر آن داشت تا از اين موفقيت براي آزمون نوعي رفراندم ملي استفاده كند. اين اولين بار بود كه شاه به طور مستقيم به مردم متوسل مي‌شد.

شاه با كسب حمايت مردم، به اجراي اصلاحات اراضي پرداخت و در پي آن برنامه‌هاي اصلاحي را به اجرا درآورد. تا قبل از سال ۱۳۴۱، روستاهاي ايراني از چند طبقه اجتماعي تشكيل مي‌شد: ملاك و نمايندگان محلي وي، واسطه‌ها، كشاورزان، كسبه و كارگران روستايي. كشاورزان به دو طبقه تقسيم مي‌شدند: «نسق‌داران» كه حق كشت داشتند و «خوش‌نشينان» كه نيروي كار روستايي را فراهم مي‌كردند. واسطه‌ها معمولاً ابزار توليد را در ازاي دريافت سهمي از محصول عرضه مي‌كردند. مالك زمين دو پنجم نخست را خود و بقيه را كشاورزان پس از كسر سهم بذر و حيوانات كه به عرضه‌كننده آنها تخصيص مي‌يافت دريافت مي‌كردند. در عمل بخش بزرگي از زمين‌هاي زراعي در اختيار مالكين بود كه در بسياري از مناطق كشور طبقه غالب بودند. اصلاحات ارضي در سه مرحله اجرا شد. در مرحله نخست دولت تقريباً ۱۶۰۰۰ روستا را از مالكان خريداري كرد و هر مالك را به داشتن فقط يك روستا محدود كرد. روستاهاي خريداري شده ميان ۷۴۴۰۰۰ خانوار كشاورز توزيع شد. در عوض كشاورزان مجبور بودند به تعاوني‌هاي دولتي بپيوندند. مرحله دوم كه از سال ۱۳۴۴ آغاز شد، نسبت به مرحله اول معتدل‌تر بود به گونه‌اي كه به ملاكان شيوه‌هاي گزينشي مختلفي ارائه مي‌كرد. يعني مي‌توانستند يا زمينها را به دهقانان بفروشند، يا زمين را بر اساس توافق‌هاي سهم‌بندي پيشين تقسيم كنند و يا اين كه اجاره دهند و يا تعاوني‌هاي روستايي را تشكيل دهند.

مرحله دوم تا حدي پيش رفت كه موقوفات مذهبي را نيز تحت پوشش قرار داد. در عين حال در فرآيند اجراي مرحله دوم برخي از مسائل ظهور كرد. براي مثال مالكيت زمين در بسياري از موارد به حصه رعيتي تبديل شد و شرايط عمومي توزيع زمين براي دهقانان به مانند مرحله نخست مطلوب نبود. هدف مرحله سوم برنامه اصلاحي، آن طور كه دولت مطرح مي‌كرد، بهبود استاندارد زندگي دهقانان و كمك به كليت اقتصاد از طريق استفاده از فنون بازاريابي و توليد و تثبيت قيمت كالاهاي كشاورزي بود.

يكي از تبعات كوتاه مدت سياسي برنامه اصلاحات اراضي افول شديد در پايه سنتي اقتدار مالكان بود. اين برنامه اقتدار اجتماعي ـ اقتصادي ملاكان را كه معلوم شده بود توانايي ايجاد مشروعيت سياسي براي رژيم ندارند را مخدوش كرد. دولت از طريق كاهش اقتدار ملاكان مي‌توانست به طور مستقيم از طريق تعاوني‌هاي دولتي با اكثريت مردم ايران در تماس باشد. بنابراين،‌ ابتكار عمل شاه در ارائه برنامه اصلاحات اراضي منجر به حمايت ميليونها دهقاني شد كه به تدريج يك طبقه اجتماعي يكپارچه از لحاظ سياسي را تشكيل مي‌داد. در شهريور ۱۳۴۱، زماني كه شاه از دو استاني كه در گذشته تحت حاكميت كمونيست‌ها بود يعني آذربايجان و گيلان بازديد كرد، با واكنش مشتاقانه‌اي روبرو شد كه سرعت در اجراي برنامه اصلاحات را در وي قوت بخشيد.

گروه دومي كه برنامه‌هاي اصلاحي براي آنها حائز اهميت بود، كارگران صنعتي شهري بودند. ايران در طي دوره برنامه هفت ساله دوم پيشرفت‌هايي خصوصاً در بخش زيرساختاري به خود ديده بود. در برنامه سوم، تأكيد بر صنعتي كردن كشور بود. در طي دوره برنامه (۱۳۴۶ـ۱۳۴۱) ايران چندين پروژه صنعتي عمده، از جمله، فولاد و پتروشيمي را پي گرفت. در نتيجه، تعداد كارخانجات صنعتي از ۸۵۰۰ به ۱۱۲۵۰ مورد و تعداد كارگران صنعتي از ۱۲۱۸۰۰ به بيش از ۵۴۰۰۰۰ در طي دوره برنامه رسيد. در چنين بستري بود كه شاه طرح تسهيم سود با كارگران را به عنوان يكي از اصول برنامه اصلاحي ۶ ماده‌اي خود معرفي كرد. بر اساس قانوني كه در خرداد ۱۳۴۲ مطرح شد همه كارگاههاي داراي ده كارگر يا بيشتر را ملزم به توزيع ۲۰ درصد سود خالص خود با كارگران مي‌كرد يا آنها را وادار مي‌كرد تا خدمات آنان را از طريق بهبود فنون توليد جبران كنند. همانطور كه به صورت رسمي گزارش شده‌است اين قانون تا پايان سال ۱۳۴۷ بيش از۱۲۵۷۰۰كارگر را تحت تأثير قرار داده بود.

سومين گروه مهمي كه محور برنامه اصلاحات قرار گرفت، زنان ايراني بودند. هدف اصلاحيه قانون انتخاباتي، اساساً دادن حق رأي به زنان بود. قانون انتخابات ۱۲۸۵ چنين حقي براي زنان ايراني را ناديده گرفته بود و بدين ترتيب از مشاركت فعال آنان در اداره امور كشور جلوگيري مي‌كرد. برنامه شاه براي حق انتخاب زنان در ۱۳۴۲ آن دسته از زنان باسواد را كه براي مشاركت فعاليتهاي اجتماعي ـ سياسي و اقتصادي آمادگي داشتند بسيج كرد. بر اين اساس، زنان در چارچوب سازمانهاي تحت كنترل دولت به حمايت و وفاداري از رژيم پرداختند.

در نهايت، انقلاب سفيد جوانان تحصيل كرده شهري را از طريق مشاركت «سپاه دانش»، «سپاه بهداشت» و «سپاه ترويج و آباداني» درگير كرد. اين طرحها فارغ‌التحصيلان جوان دبيرستاني و دانشگاهي را در چارچوب طرح دو ساله خدمت سربازي، ملزم به كار در حوزه‌هاي روستايي مي‌كرد. آنان پس از طي دوره آموزش به منظور ارتقاء سواد، بهداشت و توسعه روستا و كشاورزي به روستاها فرستاده مي‌شدند. در پايان دهه ۱۳۴۰، شاه از طريق ابداع و اجراي انقلاب سفيد از شرايط بسيار دشواري كه در اوايل دهه ۱۳۴۰ دست به گريبان بود رهايي يافته بود. اگر چه مخالفان سياسي وي مدعي بودند كه برنامه‌هاي وي غيردموكراتيك و ناسودمند بودند و نتايج مشخصي براي مردم ايران نداشت ولي انقلاب سفيد موقعيت و امنيت داخلي شاه را بهبود داده بود.

در عين حال، حمايت گروه‌هاي متأثر از انقلاب سفيد تداوم حكومت وي را تضمين نكرد. تلاشهاي نوسازي وي ساختار اجتماعي جامعه ايراني را تحت تأثير قرار داده بود. بدين ترتيب كه به رشد سريع طبقه متوسط و آگاه سياسي منجر شد، طبقه‌اي كه فشار تقاضاهاي آنان بر رژيم روزافزون بود. صنعتي شدن و توسعه شهري شتابان دهه ۱۳۴۰ كه با گسترش نظامهاي آموزش و ارتباطي همراه بود موقعيت طبقه متوسط، خصوصاً روشنفكران و كارگران صنعتي را بهبود بخشيد. برنامه اصلاحات ارضي هر چند در آغاز براي رژيم خوشايند مي‌نمود در سالهاي بعد به بوته فراموشي سپرده شد.

تأكيد و دلبستگي شاه بر پروژه‌هاي صنعتي منجر به تضعيف بخش كشاورزي شد.

نوسازي شاه تقريباً برخي مشكلات اجتماعي و سياسي به بار آورده بود كه از نگاه طراحان برنامه او دور مانده بود. فرآيند بسيج اجتماعي منجر به سياسي شدن بخش بزرگتري از جامعه شد كه در نتيجه تقاضاي مشاركت را به همراه داشت زيرا گروههاي نوظهور در پي كسب قدرت، ثروت، احترام و جايگاهي بودند كه در گذشته صرفاً در اختيار طبقه‌هاي سنتي قرار داشت. برخلاف آنچه تصور مي‌شد سياست شاه در متمركز كردن قدرت در نهاد سلطنت، كه پيش شرط ارتقاء برنامه اصلاحي او به شمار مي‌رفت، شرايط مناسب براي مشاركت گروههاي نوظهور در سياست را دشوار كرده بود. به نظر مي‌رسيد كه برنامه‌هاي اصلاحي شاه «همدلي گروهها نسبت به نوسازي و علاقه به مشاركت در سياست را ايجاد كرده بود اما ابزار نهادي مشاركت را در اختيار آنان قرار نمي‌داد» چه راه كارهايي فراروي شاه قرار داشت؟ آيا او مي‌توانست مشاركت سياسي را بپذيرد و تن به سلطنتي مبتني بر قانون اساسي بدهد، گزينه‌اي كه او مجبور شده بود در زمان نخست وزيري مصدق به آن تن دهد يا اينكه مشاركت را نپذيرد و پادشاهي خود را به خاطر اندازد؟ با تشديد فشار گروه‌هاي جديد جوياي مشاركت، موضع شاه پيچيده‌تر شد. او براي فرار از اين معضل، تصميم گرفت كماكان در رأس قدرت باقي بماند در عين حال تلاش مي‌كرد تا اثرات مخرب آگاهي سياسي مردم بر رژيم را كاهش دهد. از اين رو تصميم گرفت فرايند شبه مشاركت را جايگزين مشاركت واقعي كند. چگونه اين كار صورت گرفت؟ او بوروكراسي را به عنوان ابزاري براي تحقق هدفش به كار گرفت و آن را قرباني فرايند شبه مشاركتي كرد.

تصميم شاه براي اتكاء بر بوروكراسي به عنوان منبع مهم حمايتي قابل درك بود. نخست آنكه به نظر مي‌رسيد بوروكراسي دشمن طبيعي ساختار اجتماعي سنتي ايران است كه شاه پيش از آن مجبور به تضعيف آن شده بود.

در عين حال، اتكاي شاه بر بوروكراسي بدون هزينه نبود. او نمي‌توانست بوروكراسي را به عنوان ابزار كنترل و حمايت از رژيم خود به كار گيرد بي‌آنكه كارآمدي آن را كاهش دهد. در حقيقت، براي شاه ايجاد بوروكراسي كارآمد و اثربخش براي انجام برنامه‌هايش در اولويت قرار داشت. اما اين هدف شديداً با خط‌مشي وي مبتني بر استفاده از آن به عنوان ابزار اصلي كنترل و حفظ رژيم در تضاد بود.

[۱]. منظور روستاييان و دهقانان غيرسياسي آن دوران است.

[۲]. Health Corps

[۳]. Development and Extension Corps

[۴]. Houses of Equity

 

Capture77