بوروکراسی و توسعه در ایران۹-بوروکراسی و نهادهاي سیاسی در جمهوري اسلامی ایران

0

بوروکراسی و توسعه در ایران

فصل نهم

بوروکراسی و نهادهاي سیاسی در جمهوري اسلامی ایران

نویسندگان : ابوالحسن فقیهی حسن دانایی فرد

جهت دریافت نسخه الکترونیکی فایل،کلیک کنید

مقدمه

سابقه مديريت دولتي در ايران به هزاره چهارم قبل از ميلاد بازمي‌گردد. قرنها بعد امپراطوري هخامنشي، نوعي سيستم اداري متمركز ايجاد كرد كه از سده ششم تا چهارم قبل از ميلاد تداوم يافت. امپراطوري ساساني (۶۴۱ -۲۲۰ پس از ميلاد) اين ديوان‌سالاري را توسعه داد و مدلي را به وجود آورد كه پس از آن به وسيله خلفاي اسلامي عباسي اقتباس گرديد و در قرون ششم و هفتم، سلسله صفوي آن را به كار گرفت.

حكومت مستبد سلسله قاجار در قرون يازدهم و دوازدهم هجري از شكل‌گيري يك نظام اداري كارآمد در كشور جلوگيري كرد و در اين دوره است كه بوروكراسي ايران نسبت به بوروكراسي كشورهاي غربي عقب‌مانده است.

انقلاب مشروطه (۱۲۸۹-۱۲۸۴)، منجر به ايجاد نوعي نظام پارلماني به سبك حكومت‌هاي سلطنتي مشروطه اروپايي شد. در سال ۱۲۹۹، رضاخان به عنوان نخست وزير بر اريكه قدرت نشست و در سال ۱۳۰۴ سلسله پهلوي را تأسيس كرد. او در سال ۱۳۲۰ مجبور به كناره‌گيري از قدرت شد و فرزند او محمدرضا بر مسند قدرت نشست. در سال ۱۳۳۲، محمدرضا شاه در خلال اوج‌گيري نهضت ملي، كشور را ترك كرد اما از طريق كودتاي ۲۸ مرداد ۱۳۳۲ به قدرت بازگشت و در صحنه سياسي ايران به صورت حاكم مطلق درآمد.

نظام سياسي ايران در دوره حاكميت محمدرضا شاه را مي‌توان تحت عنوان «راهبرد حافظ سيستم» توصيف كرد. قدرت سياسي به طور كامل در شخص شاه متمركز بود و بوروكراسي نيز به شدت متأثر از نظام سياسي بود. بوروكراسي كشوري در زمان شاه، به صورت بازيگر سياسي اصلي درآمد و عاملي كليدي براي حفظ رژيم شاه بود. برجسته‌ترين ويژگي‌هاي بوروكراسي ايران در اين دوره عبارتند از: تمركز تصميم‌گيري، جابه‌جايي مكرر مقامات سياسي و خط‌مشي استفاده از ادارات دولتي به منظور تأمين اجتماعي نيروي بيكار. اگر چه اين خط‌مشي‌ها در حفظ كوتاه‌مدت رژيم مفيد بودند ولي در بلندمدت، ‌منجر به زوال و نابودي رژيم شاه شدند.

چون رژيم شاه زودتر از موعد مورد انتظار سقوط كرد و نيروهاي انقلابي، براي ايجاد يك نظام اداري كارآمد، آمادگي نداشتند، سياست‌زدگي بوروكراسي كه از زمان شاه آغاز شده بود، در دوره بعد نيز به عنوان خط‌مشي اصلي كسب حمايت از نظام ادامه يافت.

محيط سياسي بوروكراسي

قانون اساسي ۱۳۵۸ كه بعد از پيروزي انقلاب تدوين شد، نوعي حكومت جمهوري مبتني بر ارزشها و ايدئولوژي اسلامي تأسيس كرد. در سال ۱۳۶۸، اين قانون دستخوش اصلاحاتي شد. مطابق قانون اساسي، قدرت حكومت بر اساس اصل تفكيك قوا به سه قوه مستقل تحت نظارت رهبر (ولي فقيه) تقسيم مي‌شود. رهبر به وسيله مجلس خبرگان رهبري متشكل از علماي بصير و آگاه به امور زمانه كه از طريق رأي مستقيم مردم انتخاب مي‌شوند، برگزيده مي‌شود. رهبر بر سه قوه مقننه، قضاييه و مجريه نظارت داشته و فرماندهي كل قواي مسلح كشور را بر عهده دارد. بر اساس قانون، هنگامي كه رهبر از ادامه وظايفش ناتوان بماند، شوراي رهبري مركب از رئيس جمهور، رئيس قوه قضاييه و يكي از اعضاي شوراي نگهبان به طور موقت وظايف وي را انجام خواهند داد.

دو نهاد سياسي ديگر نيز وجود دارند كه در فرآيندهاي خط‌مشي‌گذاري حكومت نقش كليدي ايفاد مي‌كنند. اين دو نهاد سياسي، مجمع تشخيص مصلحت نظام و شوراي نگهبان هستند.

قوه مقننه (مجلس شوراي اسلامي)

قانون اساسي جمهوري اسلامي، دو  ساز و كار قانون‌گذاري را تعيين نموده است: مجلس و همه پرسي. در دوران شاه، دو مجموعه قانو‌ن‌گذار در كشور وجود داشت؛‌ مجلس شوراي ملي و مجلس سنا. اگر چه قبل از انقلاب، مجالس ايران از قدرت چنداني برخوردار نبودند مجلس شوراي اسلامي پس از انقلاب،‌ به موجب قانون نهاد سياسي نسبتاً مقتدري است كه سياست‌هاي كلي حكومت را ترسيم مي‌كند،‌ بودجه‌ها و طرح‌هاي توسعه اقتصادي ـ اجتماعي را تصويب مي‌نمايد و نظارت مؤثري بر قوه مجريه اعمال مي‌كند.

قوه قضاييه

قوه قضاييه، متشكل از دادگاه‌هايي است كه در چارچوب قوانين مكتوب و اصول اسلامي عمل مي‌كنند. دادگاه‌ها در مورد مطالبات و حفظ حقوق عامه در برابر بي‌عدالتيها مجاز به اتخاذ تصميم هستند. رئيس قوه قضاييه كه بايد مجتهد باشد به وسيله رهبر منصوب مي‌شود. او رياست شوراي عالي قضايي را بر عهده دارد و براي يك دوره پنج ساله متصدي قوه قضاييه است. وزير دادگستري كه عضوي از كابينه دولت است مسئوليت هماهنگي روابط قوه قضاييه و مجريه را به عهده دارد.

قوه مجريه

رئيس جمهور كه با رأي مستقيم مردم انتخاب مي‌شود، رياست قوه مجريه را بر عهده دارد. دوره تصدي اين پست چهار سال است و رئيس جمهور مي‌تواند براي دو دوره متوالي انتخاب شود. رئيس جمهور بعد از رهبر، عالي‌ترين مقام در سلسله مراتب سياسي حكومت است. او مسؤوليت اجراي قانون اساسي و هماهنگي بين سه قوه حكومت را بر عهده دارد. بر اساس قانون اساسي، در غياب، بيماري، استعفاء يا مرگ رئيس جمهور، شورايي مركب از معاون اول رئيس جمهور، رئيس مجلس و رئيس قوه قضاييه به طور موقت وظايف وي را انجام خواهند داد. قبل از انجام انتخابات جديد رياست جمهوري، استيضاح هيأت دولت و تجديد نظر در قانون اساسي ممنوع است.

هيأت دولت

پيش از انقلاب، مطابق قانون اساسي مصوب ۱۲۸۵ پادشاه به عنوان رئيس قوه مجريه وزراء را عزل و نصب مي‌كرد. بر اساس قانون اساسي جمهوري اسلامي، رئيس جمهور، رياست هيأت دولت را بر عهده دارد و با نظارت مجلس، وزراء را عزل و نصب مي‌كند و نسبت به تصميمات و اقدامات آنها در برابر مجلس پاسخگو است.

نظام اداري

ايران داراي يك نظام سياسي متمركز است. كشور از لحاظ اداري به چند استان و هر استان به چند شهرستان تقسيم مي‌شود. هر شهرستان متشكل از يك مركز شهر اصلي و چند بخش است. هر بخش از چند دهستان تشكيل شده است كه به چند روستا يا ده تقسيم مي‌شود. استان‌ها به وسيله استاندار و شهرستان‌ها و بخش‌ها به ترتيب به وسيله فرمانداران و بخشداران اداره مي‌شوند. همه مأموران اجرايي در استانها، شهرستانها و بخش‌ها به وسيله دولت مركزي منصوب مي‌شوند. به استثناي استاندار كه بنا به پيشنهاد وزارت كشور و به وسيله رئيس جمهور منصوب مي‌شود،‌ فرماندار و بخشدار به وسيله وزير كشور منصوب مي‌شوند.

ساختار بوروكراسي

در سطح حكومت مركزي، بوروكراسي متشكل از وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتي و مؤسسات عمومي است. به طور سنتي، وزارتخانه‌ها در ايران سازمان‌هاي اصلي قوه مجريه‌اند كه براي انجام كار ويژه‌هاي اجرايي، اختيارات وسيعي دارند.

هر كدام از وزارتخانه‌ها داراي سلسله مراتب داخلي خاص خود بوده و درون آن، چندين بخش، قسمت و اداره كل وجود دارد. افزون بر آن، هر وزارتخانه تعدادي از مؤسسات نيمه مستقل و سازمانهاي وابسته را تحت نظارت خود دارد. به علاوه، همه وزارتخانه‌ها، به استثناء وزارت امور خارجه، در استانها و شهرستانها واحدهاي اداري تابعه ايجاد كرده‌اند.

پس از انقلاب و تشكيل نخستين دولت انقلابي، در ساختار بوروكراسي تغييراتي آغاز شد. اين تغييرات كه ريشه‌هايي در ارزشها و اصول اسلامي داشت سازمان وزارتخانه‌ها را تحت تأثير قرار داد. نخستين تغيير در سازمان وزارتخانه‌ها، ادغام وزارت فرهنگ و هنر و وزارت آموزش عالي بود. وزارتخانه جديد، در آن زمان وزارت علوم و آموزش عالي ناميده شد.

در خصوص ساختار بوروكراسي ايران ذكر چند نكته لازمست:

  1. در طي شصت سال گذشته، خط‌مشي‌هاي مداخله‌گرانه، فرآيند ديوان‌سالارانه شدن جامعه ايراني را شدت بخشيده است. گسترش بوروكراسي در دوره قبل از انقلاب به ويژه در حوزه‌هاي دفاعي و امنيت ملي، اقتصاد و زيرساختارها با هدف تقويت قدرت ملي و منطقه‌اي، رشد اقتصادي و دادن سهم مساوي به بخش خصوصي در اقتصاد، بوده است.
  2. همانطور كه خاطر نشان شد، قانون اساسي وزراء را در برابر مجلس پاسخگو كرده است در نتيجه، وزارتخانه‌ها به منظور انجام وظايف بر اساس قانون، بر مبناي وظيفه‌اي سازمان‌دهي مي‌شوند. تقسيم وظيفه‌اي كار منجر به بخش بخش شدن بوروكراسي شده و در نتيجه هر وزارتخانه به جاي تمركز بر اهداف كلي حكومت، بر رسالت‌هاي بخشي خود تأكيد دارد.
  3. چهار دهه پيش، براي نخستين بار بودجه‌بندي برنامه‌اي در سيستم بودجه‌بندي ايران متداول شد. با اين وجود كاربرد اين فن در سيستم بودجه‌بندي ايران ساختار وظيفه‌اي بوروكراسي را به ساختار برنامه‌اي يا پروژه‌اي تغيير نداد. بنابراين، زماني كه انجام يك مأموريت در سطح ملي مستلزم همكاري فرابخشي است بوروكراسي در تحقق موفقيت‌آميز آن مأموريت توفيق چنداني ندارد.

خدمات كشوري

در اويل قرن سيزدهم هجري ناصرالدين شاه قاجار، نخستين وزير خود را به تدوين لايحه جامعه استخدامي مأمور كرد. اين قانون شوراي وزراء را تأسيس و مديريت كلان بوروكراسي را مطرح ساخت. افزون بر اين، در اين قانون معيارهاي شايستگي به سبك جوامع اروپايي نيز پيش‌بيني گرديد. با اين وجود، نخستين قانون استخدام كشوري با هدف بهبود توانمندي‌هاي اداري دولت در سال ۱۳۰۱ اجرا شد. در اين قانون سيستمي ايجاد گرديد كه در آن نظام رتبه‌بندي و حقوق، رويه‌هاي ارتقاء، ورود به خدمات دولتي از طريق آزمون رقابتي، مقررات انضباطي و طرح بازنشستگي وجود داشت.

در اواخر دهه ۱۳۳۰، ايران به كمك آمريكا گامي به طرف تشكيل سيستم طبقه‌بندي مشاغل با هدف حاكميت شايسته‌سالاري در خدمات كشوري برداشت. از سال ۱۳۳۱ تا ۱۳۴۱، در برنامه طبقه‌بندي مشاغل، تغييرات چندي صورت گرفت كه عبارتند از: طرح بهبود انتخاب و انتصاب پرسنل، طرح طبقه‌بندي مشاغل، سازمان طبقه‌بندي مشاغل، شوراي معاونين اداري و در نهايت شوراي عالي اداري. بر اساس مطالعات اين شورا در سال ۱۳۴۵ قانوني به منظور ايجاد سازمان امور اداري و استخدامي كشور از تصويب گذشت. با ايجاد سازمان امور اداري و استخدامي، اصلاح خدمات كشوري وارد مرحله نويني شد. در سال ۱۳۴۷ مركز آموزش مديريت دولتي براي برنامه‌ريزي و اجراي آموزش قبل و حين خدمت كاركنان دولتي خصوصاً در سطوح مديران مياني و ارشد تأسيس شد.

پس از پيروزي انقلاب، نظام جمهوري اسلامي نيز آمادگي ايجاد يك نظام اداري كارآمد را نداشت. يكي از نخستين اقدامات دولت جديد تصفيه و اخراج كاركناني بود كه به نظر مي‌رسيد به رژيم گذشته وابسته‌اند. در سال‌هاي اوليه پس از انقلاب، پنج درصد كاركنان دولت اخراج يا بازنشسته شدند. برخي از وزارتخانه‌ها نظير وزارت امور خارجه، ۷۰ درصد كاركنان خود را از دست داد.

خط‌مشي منع استخدام دولتي كه بعد از سال‌ها گسترش نامناسب بوروكراسي تدوين شد، در نهايت به تصويب دو لايحه قانوني در سال ۱۳۶۴ منجر شد. در پي تصويب قوانين ياد شده استخدام كاركنان در ادارات دولتي محدود شد. از سال ۱۳۷۴ به علت محدوديت‌هاي استخدام در بخش دولتي، آزمون‌هاي استخدامي برگزار شده است.

نظارت بر بوروكراسي

در بحث از محيط سياسي مديريت دولتي ايران، از نهادهاي سياسي كليدي سخن رانديم كه هم به تنظيم قدرت مي‌پردازند و هم اين قدرت را بر بوروكراسي و نظام اداري اعمال مي‌كنند. در اين بخش به معرفي سازوكارهاي نظارت بر بوروكراسي و پاسخگو نمودن آن نسبت به نهادهاي سياسي مي‌پردازيم.

نظارت رهبري بر بوروكراسي

همانطور كه گفته شد رهبر بر اعمال قوه مجريه نظارت دارد. اين قدرت از طريق چند ابزار اعمال مي‌گردد. رهبر در مورد سياست‌هاي كلي حكومت، انتصاب و عزل رئيس جمهور و نظارت بر شيوه‌هاي اجراي سياست‌هاي كلي نظام، اتخاذ تصميم مي‌كند.

نظارت قوه مجريه بر بوروكراسي

مسئوليت رئيس جمهور در كنترل بوروكراسي، فراتر از اجراي قانون اساسي است. او اختيار اعمال كنترل بر عملكرد وزراء و در صورت نياز عزل آنها را داراست. افزون بر اين، رئيس جمهور تا سال ۱۳۸۶ داراي يك بازوي مديريتي براي كنترل بوروكراسي به نام سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور بود. اين سازمان مسئوليت مديريت كلان حكومت، برنامه‌ريزي نيروي انساني و مديريت پرسنل را بر عهده داشت.

نظارت قوه مقننه بر بوروكراسي

بر اساس قانون اساسي مجلس، نقش اصلي در كنترل بوروكراسي را بر عهده دارد. در حالي كه در حكومت شاه، پارلمان فقط ابزاري براي تدوين خط‌مشي‌هاي همسو با خواستهاي قوه مجريه بود، ‌در جمهوري اسلامي، مجلس مي‌تواند كنترل زيادي بر قوه مجريه اعمال كند. اين كنترل از طريق وضع قانون، رأي اعتماد به وزراي هيأت دولت، استيضاح فردي و جمعي وزراء، تحليل و نقد بودجه سالانه كشور و تصويب برنامه‌هاي پنج ساله اقتصادي ـ اجتماعي اعمال مي‌شود. افزون بر آن، مجلس بر عملكرد مالي قوه مجريه از طريق بررسي و حسابرسي تفصيلي نظارت مي‌كند. اين وظيفه، به وسيله ديوان محاسبات كشور انجام مي‌گيرد. همچنين مطابق اصل نود قانون اساسي، مجلس مي‌تواند شكايات مردمي را نسبت به عملكرد قوه مجريه دريافت كند.

نظارت قوه قضاييه بر بوروكراسي

قوه قضاييه اختيار نظارت بر اجراي قوانين توسط قوه مجريه را داراست. اين مسؤوليت به وسيله دادگاه‌ها به عنوان بخش‌هاي اصلي سيستم قضايي انجام مي‌شود. انواع مختلفي از دادگاه‌ها وجود دارند كه هر كدام وظايف ويژه‌اي را بر عهده دارند كه از ميان آنها ديوان عالي كشور قدرتمندترين واحد قضايي براي نظارت بر بوروكراسي است. همچنين دو سازمان قضايي تخصصي براي بررسي عملكرد بوروكراسي وجود دارد؛ ديوان عدالت اداري و سازمان بازرسي كل كشور. ديوان عدالت اداري به بررسي شكايات، نابرابري‌ها و اعتراضات افراد نسبت به كاركنان، سازمان‌ها و مقررات دولت مي‌پردازند؛ و سازمان بازرسي كل كشور نيز، وظيفه كنترل شيوه‌هاي اجرايي قوانين حكومتي به وسيله دستگاه اداري دولت را بر عهده دارد.

معضل پاسخگويي بوروكراسي را بايد در كاهش نظارتهاي دروني، به ويژه نظارت حرفه‌اي و نيز ضعف نظارتهاي غيررسمي بيروني شامل نظارتهاي مردمي جستجو كرد. سازمانهاي اداري ايران عمدتاً با كاهش نظارت حرفه‌اي مواجه هستند. اين مشكل نتيجه مستقيم شرايط تحصيلي و تجربي نيروي انساني شاغل در سازمانهاي دولتي است كه توان حرفه‌اي اين سازمانها را در حد مقبول افزايش نداده است.

نتيجه

در اين بخش به پاره‌اي از چالش‌هايي كه مديريت دولتي ايران با آن روبروست اشاره مي‌شود:

  1. نظام مديريت دولتي به عنوان خرده سيستم نظام سياسي شديداً از نظام اخير تأثير مي‌پذيرد و طبعاً بر آن اثر مي‌گذارد. مطالعات تاريخي و تطبيقي پيرامون رابطه نظام‌هاي سياسي و اداري حاكي از آن است كه نظام‌هاي كارآمد اداري به ثبات و دوام نظام‌هاي سياسي از راه مشروعيت بخشيدن به آنها كمك مي‌كند و در مقابل عدم انسجام و بي‌ثباتي نظام‌هاي سياسي ضعف‌ها و نارسايي‌هاي نظام اداري را تشديد مي‌كند. بدين ترتيب در شرايط عدم وحدت و يكپارچگي سياسي نمي‌توان از نظام اداري عملكرد مطلوبي را انتظار داشت.
  2. اتكاء بيش از اندازه بر بخش سياسي براي نيل به هدف‌ها از ديگر چالش‌هاي نظام مديريتي كشور است. در ساختار مديريت دولتي ايران به نقش متخصصين و حرفه‌اي‌ها چه در سطح مديريت كلان كشور و چه در سطح اجراء آن چنان كه بايد و شايد تأكيد نمي‌شود. نظام مديريت دولتي ايران هنوز با يك نظام دولتي حرفه‌اي فاصله بسياري دارد.
  3. مديريت دولتي ايران با بحران هويت روبروست. كاركنان دولت از جايگاه و منزلت واقعي خود فاصله دارند. كار كردن در سازمان‌هاي اداري افتخار محسوب نمي‌شود.
  4. سوگيري سازمانهاي اداري، بيش از آنكه سوگيري توليدي در مفهوم عام كلمه باشد به سمت هدف‌هاي كلي و غيرقابل سنجش تمايل داشته است. هدف‌هاي ملموس و كمي كه بتوان ستاده‌ها و نتايج عملكرد سازمان‌ها را به محك و سنجش گذاشت،‌ كمتر مورد تأكيد بوده است. ساختارهاي سازماني در تشكيلات دولتي عمدتاً وظيفه‌گرا هستند تا هدف‌گرا.
  5. نظام مديريت دولتي ايران كمتر به ارزشهايي همچون شايسته‌سالاري توجه داشته است. مديران، اغلب ارزشهاي فردي خود را به سازمان‌ها منتقل مي‌كنند و در نتيجه ضوابط شايستگي در ورود به خدمات، ترفيعات و انتصابات جاي خود را به ارزشهاي فردي نظير وفاداري، دوستي، رفاقت و خويشاوندي و نظاير آن مي‌دهد.
  6. و بالاخره تمايل به خودمختاري و قدرت‌طلبي ميان سازمان‌هاي مختلف، اعتماد عمومي را نسبت به اين سازمان‌ها كاهش داده است. نظارت نهادهاي سياسي بر سازمان‌هاي اداري ضعيف بوده و نظارت خارج از قوه مجريه بر عملكرد سازمان‌هاي دولتي ناكافي به نظر مي‌رسد.

تلخیص :سیده هدی شمس


Capture