تجزیه و تحلیل خط مشی عمومی در سازمان

0

تجزیه و تحلیل خط مشی عمومی در سازمان

چکیده
یکی از مهم ترین ابزارهای مدیریت دولتی نوین خط مشی های عمومی می باشد که چارچوبی را برای سایر تصمیم گیری ها فراهم می آورد. این مسأله لزوم تجزیه و تحلیل خط مشی های عمومی را به عنوان یک موضوع درخور توجه در مدیریت هزاره سوم مطرح می سازد. در مطالعه حاضر با مروری بر تحقیقات انجام شده در زمینه تجزیه و تحلیل خط مشی عمومی، ماهیت خط مشی عمومی تشریح می شود و جایگاه خط مشی در سازمان بررسی می شود. در ادامه ضمن بیان رویکردهای مختلف به خط مشی عمومی مدل هایی برای آن ارائه می گردد. سپس به بیان اجرا و ارزیابی خط مشی پرداخته شده و در نهایت مسائل و مشکلات مبتلابه بررسی می شود…


مقدمه

مبحث خط مشی از جمله مباحث مهم علم مدیریت است که طی سه دهه گذشته به صورت جدی مورد توجه صاحب نظران قرار گرفته است. خط مشی گذاری عمومی به عنوان یک دانش جوان بعد از جنگ جهانی دوم مطرح شده است. نقش اصلی دولت در جهان جدید «خط مشی گذاری عمومی» است. دولت ها که دربرگیرنده قوه مجریه و مقننه هستند به خط مشی های عمومی شکل می دهند، آنها را به «اجرا» درمی آورند و آنگاه به «ارزیابی» آنچه اجرا شده است می پردازند. خط مشی های عمومی جهت گیری های کلی هستند که چگونگی عمل سازمان ها و مؤسسات دولتی را در آینده مشخص می سازند و معمولاً برای مقابله با یک مشکل و مسأله عمومی و به منظور حل آن پدید می آیند.

خط مشی های عمومی از لحاظ منطقی مبتنی بر دو مقدمه اند؛ یک مقدمه «توصیفی» و «تبیینی»، یک مقدمه «ارزشی» و «هنجاری»(الوانی و شریف زاده، 1387). این قاعده برای تمامی خط مشی ها و در حوزه های مختلف (فرهنگی، اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و…) صحیح است. نقد هر خط مشی نیز با نقد یک یا دو مقدمه آن امکان پذیر است. قانون اساسی، قوانین موضوعه، ارزش های دینی، فلسفه اجتماعی، ایدئولوژی سیاسی و اخلاق مهم ترین منابع جهت نقد خط مشی می باشند. کارآمدی خط مشی گذاری عمومی در دنیای جدید حاصل پیدایش و فراگیر شدن علوم و به کارگیری آنها به عنوان یکی از منابع خط مشی گذاری است(اولیور ، 2005).

ماهیت و سرشت خط مشی های عمومی سرآغاز بحث خط مشی گذاری عمومی است. بنابراین در مقاله حاضر پس از بیان ماهیت خط مشی گذاری عمومی برخی تعاریف موجود در مطالعات صورت گرفته پیشین ارائه گردیده است که می تواند در تبیین هرچه بهتر ماهیت خط مشی گذاری عمومی راهگشا باشد. موضوع مهم بعدی در خط مشی گذاری عمومی که در این مطالعه نیز مورد تأکید قرار گرفته است رویکردهای مختلف به این پدیده است. در نهایت، برخی مدل ها و چارچوب های عملی در جهت بکارگیری خط مشی های عمومی ارائه گردیده است.

 

1- ماهیت خط مشی عمومی

خط مشی گذاری عمومی اغلب به منزله یک چرخه تلقی می شود که در آن مشکلات ابتدا به عنوان یک مسأله مورد توجه قرار می گیرد، دوره های مختلف عمل بررسی می شود، خط مشی ها تعیین می گردد، توسط کارکنان اجرا و ارزیابی شده و تغییر می یابد و سرانجام بر اساس موفقیت یا شکست آن پایان می یابد. بدیهی است که این امر یک فرآیند پیچیده را ساده می نماید. علی رغم این ساده سازی چرخه خط مشی یک فرآیند سیاسی است که اکثر خط مشی های عمومی در طول دوره زندگی خود آن را طی می کنند. اگرچه واقعیت فرآیند خط مشی عمومی بسیار پیچیده است اما تفکیک آن به یک سری از مراحل مجزا مانند آنچه در نمودار 1 ترسیم شده است چارچوبی را برای طبقه بندی اکثر فعالیت هایی که در خط مشی گذاری عمومی روی می دهد، ارائه می کند(لستر و استوارت ، 2000).

 

2- تعاریف و مفاهیم خط مشی

خط مشی ها، اندیشه ما را در تصمیم گیری راهنمایی می کنند. خط مشی مشخص کننده محدوده ای است که تصمیم های آتی باید در داخل آن اتخاذ شود. خط مشی ها را می توان با توجه به موضوع آنها با عنوان خط مشی های شخصی و غیره نامگذاری کرد. خط مشی یک برنامه عمومی است که به منزله راهنمای عمل در نظر مدیران قرار می گیرید. بدین معنی که مدیران بلندپایه نقش برجسته ای در تعیین خط مشی کلی و سراسری سازمان دارند. نحوه اجرای برنامه برای مسؤلان اجرای سازمان بوسیله خط مشی تعیین می شود و همینطور وسیله مؤثری برای کنترل عملیات به شمار می آید(رضائیان، 1387).

خط مشی باید از صراحت وضوح، قابلیت اجرا، انعطاف پذیری، جامعیت، هماهنگی، مستدل بودن، متمایز بودن از قانون و کتبی بودن برخوردار است(فرد دیوید ، 2000). نویسندگان مختلف از مفهوم خط مشی تعاریف گوناگونی را ارائه داده اند: هارولد لاسول خط مشی را ” یک برنامه طراحی شده از اهداف، ارزش ها و اقدامات” می داند. آستن رنی خط مشی را به منزله “خطوط تعیین شده اقدامات” یا “بیان خواسته ها” می داند. بطورکلی، هر آنچه را که سازمان ها تصمیم می گیرند که به انجام رسانند یا از اجرای آن ممانعت به عمل آورند، می توان خط مشی تلقی نمود(الوانی و شریف زاده، 1387). خط مشی ها اصولی هستند که با تصمیم ها، اقدامات و فعالیت های سازمان جهت می دهند و آنها را در مسیر تحقق اهداف تنظیم می نمایند(دای ، 1998). خط مشی نشانگر خواست ها و انتظارات بخش های سازمان است که در فرایند تصمیم گیری به صورت آیین نامه ها، قوانین و مقررات اجرایی، تقنینی و قضایی منعکس می شود(اسمیت ، 2003). در مجموع آنچه که در همه تعاریف به طور مشترک وجود دارد آن است که خط مشی در مورد فرایند یا الگوی فعالیت ها یا تصمیماتیست که برای جبران مشکلات عمومی چه حقیقی و چه مجازی اتخاذ می شود.

 

3- جایگاه خط مشی در مدیریت سازمان

خط مشی یک مفهوم کلیدی در مدیریت استراتژیک می باشد. بیش از آنکه به جایگاه خط مشی در مدیریت استراتژیک پرداخته شود لازم است تا مروری کوتاه در اهمیت و ضرورت برنامه ریزی صورت گیرد. برنامه ریزی از وظایف بسیار مهم مدیران و مقدم بر تمامی جنبه های دیگر مدیریت می باشد. تحقق اهداف فردی و سازمانی مستلزم برنامه ریزی است، بطوریکه حتی برای نیل به هدفی کوچک نیز باید برنامه ریزی صورت گیرد(رضائیان، 1387). برنامه ریزی دارای سلسله مراتب ویژه ای است که در همه کتب مدیریت استراتژیک به آن تأکید می شود. یک برنامه با بیانیه فلسفه وجودی (رسالت، مأموریت و اهداف بلندمدت) آغاز می شود ، سپس اهداف کوتاه مدت بر اساس فلسفه وجودی سازمان تعیین می شود. بعد از اهداف کوتاه مدت استراتژی های، خط مشی ها، رویه ها، مقررات و برنامه های عملیاتی قرار می گیرند. این سلسله مراتب در نمودار زیر به تصویر درآمده است(فرد دیوید، 2000).

  1. رسالت
  2. اهداف کوتاه مدت
  3. استراتژی
  4. خط مشی
  5. رویه و مقررات
  6. برنامه های عملیاتی

با توجه به نمودار فوق و جایگاه خط مشی در برنامی ریزی و مدیریت استراتژیک مشخص می شود که خط مشی ها مهمترین ابزار مدیران در جهت تحقق استراتژی های سازمان می باشند.

 

4- رویکردهای خط مشی

وقتی که از رویکردهای تجزیه و تحلیل خط مشی صحبت می شود، منظور روش های متعددی است که توسط محققان علوم اجتماعی در مورد تجزیه و تحلیل خط مشی انجام گرفته است. هر تحلیل گر خط مشی به طور صریح یا غیر صریح رویکردی را به کار می گیرد که با شرایط و ویژگی های او سازگاری بیشتری دارد. با این وجود هیچ دیدگاه واضح و منحصر به فردی برای تجزیه و تحلیل خط مشی وجود ندارد(دابنیک و باردس ، 2003).

شاید متداول ترین رویکرد مورد قبول تشخیص مراحل فرایند خط مشی و پس از آن تجزیه و تحلیل عوامل تعیین کننده هر مرحله خاص باشد و به آن رویکرد فرایندی، خط مشی گفته می شود. در رویکرد تخصصی، خط مشی به عنوان یک حوزه کاملاً ویژه و مجزا مورد مطالعه قرار می گیرد. اقبال آنچنانی نسبت به این رویکرد وجود ندارد و معمولاً این حیطه از مطالعات به همراه سایر جنبه های برنامه ریزی استراتژیک مطالعه می شود. در رویکرد منطقی- اثبات گرا که رویکرد رفتاری و یا عملی نیز نامیده می شود استفاده از نظریه ها، مدل ها، آزمون فرضیه ها، داده های پیچیده، روش مقایسه ای و تحلیل آماری دقیق استنتاج شده قیاسی را توصیه می کند.

رویکرد اقتصادسنجی، رویکرد دیگری است که بیشتر مبتنی بر نظریه های اقتصادی است که در آنها فرض می شود. طبیعت و سرشت انسان ذاتاً عقلانی است و یا منافع شخصی محض به آن انگیزه می دهد. در سال های اخیراستفاده از روش های علمی همچون رویکردهای منطقی- اثبات گرا و اقتصادسنجی در بررسی خط مشی کاهش یافته است. افرادی که با بررسی علمی خط مشی مخالفند، رویکردی را ترجیح می دهند که به وسیله آن قضاوت های شخصی مهم تر از نظریه های علمی و اثبات گرایی است. این رویکرد اصطلاحاً پدیدارشناسی یا فرا اثبات گرایی نامیده می شود. رویکرد مشارکتی، جدیدترین رویکردی است که روابط نزدیک با چالشهای فرا اثبات گرایی دارد و در بر گیرنده بخش عظیمی از منافع و ارزش های سهامداران متعدد در فرایندهای تصمیم گیری خط مشی می باشد. در این رویکرد، منافع جمع کثیری، از طریق یک سری مباحث استدلالی نقش دارد(لستر و استوارت، 2000).

به هر حال رویکردهای متعددی در زمینه خط مشی وجود دارد. برخی رویکردهای مهم دیگری که در مطالعات انجام گرفته پیشین به آنها اشاره شده است عبارتند از رویکردهای هنجاری، ایدئولوژیکی، تاریخی و غیره. بدیهی است که بررسی و مقایسه تک تک این رویکردها در حیطه این مطالعه نبوده و در این مختصر نمی گنجد.

 

5- مدل های خط مشی عمومی

مدل خط مشی گذاری عمومی یک چارچوب مفهومی پویا است که می تواند ما را در تشریح، پیش بینی، تجویز و بازسازی واقعیت یاری دهد(گری و دلون ، 1976). تا کنون در مطالعات صورت گرفته مدل های زیادی برای خط مشی گذاری عمومی ارائه گردیده است. برخی از این مدل ها عبارتند از مدل نهادی، فرایندی، گروهی، عقلایی، ادراکی، سیستمی، تدریجی، انتخاب عمومی، تلفیقی، آشوب، بحران و مدل اجتماعی(الوانی و شریف زاده، 1387). مهمترین مدل هایی که در اکثر مطالعات مورد تأکید قرار گرفته اند عبارتند از مدل نهادی، مدل فرایندی و مدل سیستمی(دای، 1984). در مدل فرآیندی تأکید بر نقش سازمان های دولتی در تعیین خط مشی عمومی است.

بطور کلی فعالیت های سیاسی بر مؤسسات دولتی نظیر قوای سه گانه، سازمان های محلی و شهرداری ها متمرکز است. از لحاظ قانونی خط مشی عمومی بوسیله این نهادها تعیین، اجرا و اعمال می شود. البته باید در ارزیابی تأثیر ساختار بر خط مشی محتاط بود. احتمالاً ساختار و خط مشی هر دو تحت تأثیر نیروهای اجتماعی و اقتصادی قرار دارند. حتی اگر دریابیم که تشکیلات نهادی نیز اندک تأثیری بر خط مشی عمومی دارند، این یافته ارزش چندانی ندارد.

در مدل فرآیندی می توان فرایند خط مشی را به مثابه مجموعه ای از فعالیت های سیاسی در قالب مراحل شناسایی مشکل، تدوین راه حل، قانونی کردن، اجرا و ارزیابی در نظر گرفت. در این مدل نظر بر این است که محققان علوم مدیریت باید مطالعات خود را در مورد خط مشی عمومی فقط به این فرایندها محدود کنند. علی رغم دیدگاه محدود در مدل فرآیندی، این مدل می تواند در درک فعالیت های مختلفی که در خط مشی گذاری اجرا می شوند مفید باشد. در مدل سیستمی خط مشی عمومی به عنوان عکس العمل سیستم به نیروهایی در نظر گرفته می شود که از محیط بیرون بر آن تأثیر می گذارد. محیط به شرایطی اطلاق می شود که در داخل تشکیلات و محدوده سیستم نباشد. برونداد سیستم منابع تخصیص یافته به صورت تصمیمات و اقداماتی است که در قالب خط مشی پدیدار می شود(ایستون ، 1998). در نمودار 3 الگوی کلی این مدل به تصویر در آمده است.

نظریه سیستم را محققان زیادی که در صدد تجزیه و تحلیل و بررسی علل و پیامدهای خط مشی های عمومی هستند بطور صریح یا تلویحی مورد استفاده قرار داده اند(الوانی و فتاح زاده، 1386).

 

6- اجرا و ارزیابی خط مشی عمومی

منظور از اجرای خط مشی، مرحله ای از فرایند خط مشی است که بلافاصله بعد از به تصویب رسیدن خط مشی و جنبه قانونی پیدا کردن آن اتفاق می افتد. اجرای خط مشی در مفهوم کلی به معنای اجرای قانون است که در آن کارکنان، سازمان ها، رویه ها و تکنیک های متفاوت در هم می آمیزند تا با تلاش، اهداف یک برنامه یا خط مشی پیشنهادی را به نتیجه مطلوب و مثبت برسانند(طبری و دیگران، 1381). اجرای خط مشی را می توان به مفهوم بروندادها یا قلمروی از اهداف برنامه ریزی شده که مورد حمایت قرار می گیرند تعریف کرد. خط مشی از طریق جهت دادن و ایجاد چارچوب برای عملیات مختلف سازمان عملکرد سازمان را تحت تأثیر قرار می دهد. در نمودار شماره 4 مدلی از اجرای خط مشی به تصویر در آمده است(مِتِر و هورن ، 1975).

بطور خلاصه، اجرای خط مشی به عنوان یک مفهوم تمام فعالیت ها را در بر می گیرد. اگرچه اجرای خط مشی یک پدیده پیچیده است اما ممکن است به عنوان یک فرآیند، یک برونداد و یا یک پیامد در نظر گرفته شود. نکته ای که نباید از نظر دور داشت رابطه در هم تنیده اجرای خط مشی و ارزیابی خط مشی می باشد(پاول و لویت ، 1994). در ساده ترین شکل ممکن ارزیابی خط مشی با آگاهی از پیامدهای خط مشی عمومی ارتباط مستقیم دارد. این امر به معنی ارزیابی خط مشی های جایگزین جهت جبران کاستی های خط مشی موجود می باشد. دو وظیفه مشخص در ارزیابی خط مشی وجود دارد؛ نخست تعیین چگونگی پیامدهای یک خط مشی همراه با توصیف اثرات آن است و دوم قضاوت در مورد موفقیت یا شکست یک خط مشی بر اساس مجموعه ای از استانداردها یا معیارهای ارزشی است(طبری و دیگران، 1381). در مجموع آنچه سبب تمایز میان ارزیابی خط مشی از دیگر مراحل تجزیه و تحلیل خط مشی می شود، تأکید بر نتایج یا پیامدها در مقابل علت ها یا ویژگی های خط مشی می باشد(ویز ، 2003).

7- مسائل و مشکلات

اهداف نهایی خط مشی های عمومی ارتقای کیفیت تصمیمات و برنامه های آینده سازمان جهت بهبود کیفیت جنبه های زندگی بشری است. با توجه به این مسأله بکارگیری نیروهای کارآمد و ساختارهای سازمانی مؤثر، عنصر مهمی در کوشش های سازمان جهت اجرای موفقیت آمیز خط مشی های عمومی بوده و عدم وجود چنین وضعیتی عامل بازدارنده محسوب می شود. در کشورهای جهان سوم غالباً این مشکل وجود دارد(والتر و میلر ، 2000).

چون هدف گذاری سیاست ها و خط مشی ها معمولاً متعدد، متضاد و مبهم بوده و به دلیل محدودیت های شناختی خط مشی گذاران و محرک های متعدد محیط بیرونی، پیش بینی تمامی محدودیت ها و فشارهای مربوط در سیاست گذاری غیر ممکن به نظر می رسد. اجرای خط مشی ها در عمل با مشکلاتی مواجه است(اندرسون ، 1986). عدم صلاحیت و شایستگی اداری معمولاً در شکل بوروکراسی های بسیار دست وپاگیر موجب به تأخیر افتادن اجرای برنامه ها می گردد. در حالی که در جوامع صنعتی اجرای خط مشی های عمومی توسط کارکنان سازمان جهت اهداف و روش های بی شماری صورت می گیرد. هدف نهایی در کشورهای درحال توسعه از اجرای سیاست های عمومی دستیابی به اهداف دولتی مشخص شده در طرح های توسعه ملی است(دای، 1998).

نتیجه گیری

نظر به اهمیت خط مشی های عمومی در مدیریت دولتی در مقاله حاضر به بررسی و تجزیه و تحلیل خط مشی های عمومی پرداخته شد. و مشاهده گردید که خط مشی های عمومی چارچوبی را برای سایر تصمیم گیری های سازمان فراهم می آورد. در ابتدا مروری اجمالی بر تحقیقات صورت گرفته پپیشین انجام شد و ضمن ارائه برخی تعاریف، ماهیت خط مشی عمومی تشریح شد. سپس جایگاه خط مشی در سازمان مشخص گردید و در ادامه رویکردهای مختلف به خط مشی عمومی بررسی و مدل هایی برای آن ارائه گردید. چگونگی اجرا و ارزیابی خط مشی تبیین شده و در نهایت مسائل و مشکلات مبتلابه شناسایی گردید.

منابع

1. دیوید، فرد،آر(2000). مدیریت استراتژیک، دکتر علی پارسائیان و دکتر سید محمد اعرابی (ترجمه، 1381)
2. الوانی، م و شریف زاده. فرایند خط مشی گذاری عمومی، انتشارات دانشگاه علامه طباطبائی(1387).
3. رضائیان، ع. مبانی سازمان و مدیریت، انتشارات سمت(1387).
4. گیوریان،ح و ربیعی، تصمیم گیری و تعیین خط مشی دولتی، انتشارات یکان(1381).
5. لستر، جیمز.پی و استورات(1951). فرایند خط مشی گذاری عمومی، انتشارات ساوالان، طبری و دیگران(ترجمه 1381).
6. الوانی، م. تصمیم گیری و تعیین خط مشی دولتی، انتشارات سمت(1386).
7. کونتر، هارولد و دیگران(2006)، اصول مدیریت، انتشارات موسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه ریزی، طوسی و دیگران(ترجمه، 1385).

1. Anderson,j. public policymaking, European journal of management ,2003.
2. Brewer, Garry, and Peter Deleon. The foundations of Policy Analysis, Homewood, IL: Dorsey press, 1983.
3. Dye,t. understanding public policy, ninth edition, upper saddle river, nj:prentice hall, 1998.
4. Easton,d. public policy making re-exmined, journal of management, 1998.
5. Meter,d. and horn,c. the policy implementation process, sage publication, inc, 1975.
6. Oliver,r. The Evolution of Business Strategy, Journal of Business Strategy, 2005.
7. Paul,r and levitt,n. higher superstition: policy makin, Baltimore: john Hopkins press, 1994.
8. Walters,l and miller,j. public policy analysis, journal of management, 2000.
9. Weiss, carol. Evaluation: methods for studying programs and policies, second edition, upper saddle river, nj:prentice hall, 2003.
به اشتراک گذاشتن.

درباره نویسنده

کاندیدای دکتری مدیریت دولتی- خط مشی گذاری و سیاستگذاری دانشگاه تهران، مشاور حوزه سیاستگذاری علم و فناوری، بودجه ریزی و فناوری اطلاعات

کامنت