مدیریت دولتی نوین4-نقش دولت

0

مدیریت دولتی نوین

فصل چهارم

نقش دولت

 جهت دریافت نسخه الکترونیکی فایل،کلیک کنید

نویسنده :آون هیوز

مقدمه

آنچه دولتها باید انجام دهند یا انجام ندهند و آشنایی با تئوریهای مربوط به نقش دولت، برای مدیران دولتی، موضوعات بااهمیتی هستند. در اقتصادهای مختلط، باید میان فعالیتهایی که در بخش دولتی قرار می‌گیرند و فعالیتهایی که در بخش خصوصی واقع می‌شوند، مرزبندی مشخصی وجود داشته باشد. انتقال منابع و وظیفه‌ها به بخش خصوصی، بر کسانی که در بخش دولتی کار می‌کنند یا به نحوی به آن اتکا دارند، بدون تردید اثر می‌گذارد. از اواسط دهه 1970، بیشتر کشورهای سازمان همکاری اقتصادی و توسعه، نقش بخش عمومی خود را مجدداً ارزیابی کردند. آنهایی که به مدل بازار آزاد به عنوان مبنای اقتصاد پویاتر باور دارند، معتقدند که دولتها در حال حاضر گرفتار فعالیتهای نامناسبی هستند و از اندازه و نقش دولت باید به میزان قابل توجهی کاسته شود. مشاجره فعلی درباره نقش دولت، بیشتر به جنبه‌های اقتصادی آن نظر دارد: آیا دولت باید کالاها و خدماتی را که ارائه می‌دهد، ارائه دهد، یا بخشی از آن باید به بخش خصوصی داده شود؟ آیا یارانه‌ها و تنظیم امور توس دولت باید به همین اندازه فعلی باشد؟ چنین پرسش‌هایی، موضوع بسیار سیاسی نظر اعضای مختلف جامعه درباره کارهایی که توسط دولت انجام می‌شود و ارزشی را که برای آن قائلند دربرمی‌گیرد. اگر چند سال پیش نگرانی عمدتاً درباره اندازه دولت بود ـ که هنوز کاملاً برطرف نشده است ـ اکنون پرسشهای بیشتری درباره نقش دولت مطرح است. مقیاس فعالیت دولت اهمیت دارد، اما پرسشهای با اهمیت‌تری درباره آنچه دولت انجام می‌دهد و بر اقتصاد و جامعه هر دو تأثیر می‌گذارد، مطرح شده است. دولتها نقشهای متنوعی دارند و دامنه آنها به سادگی قابل اندازه‌گیری نیست. مبالغه نیست اگر گفته شود که بخش دولتی بر همه اقتصاد و جامعه تأثیر می‌گذارد. بدون یک چارچوب قانونی برای اجرای قراردادها، فعالیت کسب و کار خصوصی امکان‌پذیر نخواهد بود. مقررات، مالیاتها، پروانه‌ها، زیرساخت‌ها، استانداردها، شرایط استخدام، همگی بر تصمیماتی که در بازار خصوصی گرفته می‌شوند تأثیر دارد.

نقش دولت اکنون از گذشته بااهمیت‌تر شده است. اوسبورن و گابلر (1992، ص 33) اظهار می‌دارند که «اگر قرار است شرکتهای سهامی عام در بازار جهانی امروز موفق شوند، آنها به «دروندادهای»‌ با بهترین کیفیتی که می‌توانند داشته باشند ـ آگاهترین کارکنان، تحقیقات پیشرفت، ارزانترین سرمایه، بهترین زیرساخت‌ها ـ نیاز دارند و این امر موجب می‌شود که نقشهای متفاوت دولت، به عنوان آموزش‌دهنده، تأمین‌کننده منابع مالی تحقیقات، تنظیم‌کننده، واضع مقررات و اداره‌کننده زیرساختها، از آنچه در سی سال پیش بوده است، بسی پراهمیت‌تر شود».

همان‌گونه که مشاهده خواهیم کرد، برای تعیین وظیفه‌هایی که دولت باید بر عهده گیرد، تئوری‌های گوناگونی وجود دارد. برخی بر این باورند که دولتها فقط باید کالاها و خدماتی را که بازارها نمی‌توانند تأمین کنند، فراهم کنند. از سوی دیگر، می‌توان گفت از آنجا که دولت نماینده خواست مردم است که از طریق فرآیند سیاسی ابزار می‌شود، محدودیتی درباره دامنه آن وجود ندارد.

بخش دولتی

به طور سنتی، اقتصاد بین بخش خصوصی و دولتی تقسیم می‌شود. نویسنده‌ای بخش دولتی را به عنوان «بخشی که خدمات (و در بعضی موارد کالاهایی) را که دامنه و تنوع آنها توسط تمایل مستقیم مصرف‌کنندگان تعیین نمی‌شود، بلکه هیئتهای دولتی، یعنی در دموکراسیها، نمایندگان شهروندان در آن باره تصمیم می‌گیرند»، تعریف کرده است (هیکس، 1958، ص 1) اگر چه بخشهای دولتی و خصوصی معمولاً جدا از هم دیده می‌شوند، تقسیم اقتصاد به دو بخش مانعه الجمع، ساختگی است (مک کراو، 1986) و آن قدر ارتباط و تأثیر متقابل بین آنهاست که کشیدن مرز بین آنها گمراه‌کننده است. می‌توان گفت که اقتصاد سرمایه‌داری مدرن «نظام عمیقاً مختلطی است که در آن نیروهای بخش خصوصی و دولتی به شیوه‌ای یکپارچه در تعامل‌اند و نظام اقتصادی نه خصوصی است نه عمومی، بلکه آمیزه‌ای از هر دو است»

بخش خصوصی برای زیرساختها و نظام قوانین که بدون آنها بازار نمی‌تواند ادامه حیات دهد، به دولت متکی است. دولت برای تولید و تأمین کالاها و خدمات و برای درآمد مالیاتی به بخش خصوصی اتکا دارد. تأثیر متقابل میان بخشها ظریفتر از آن است که بتوان دو بخش را جدای از یکدیگر یا مخالف یکدیگر قلمداد کرد.

دستور کار سیاست توسط فرآیند سیاسی تنظیم می‌شود، لیکن جزییات آن به نظام اداری واگذار می‌گردد. اگرچه در جامعه مدرن، دولت همه جا حاضر است ـ برای فرد تقریباً برون شدن از چنبره دولت امکان ندارد ـ ارتباط بیشتر مردم با دولت، به جز در زمان رأی‌گیری، در سطح سیاسی نیست. حجم وسیع مراودات روزمره یک شهروند عادی با دولت توسط دیوانسالاری به انجام می‌رسد. برون‌دادهای دولت متنوع و بسیار زیاد است. این برون‌دادها از جمله عبارتند از: تأمین کالاها و خدمات، از راه‌سازی گرفته تا بیمارستانها؛ اخذ مالیاتها؛ انتقال پول از مجموعه‌ای از شهروندان به مجموعه دیگر؛ ارتباط با سایر دولتها؛ احتمال کنترلهایی بر کالاها و مردم؛ اجرای قوانین و مقررات بسیار متنوع برای بیشتر مردم، واقعیت دولت همان نظام اداری است. در عین حال نظر به اینکه از دولتها انتظار می‌رود که بیشتر کار کنند و کار بیشتر را با اثربخشی و کارآیی انجام دهند، خدمات دولتی غالباً به چشم طفیلی بخش خصوصی دیده می‌شود. به جای آنکه خدمات دولتی به عنوان ابزار مردم تلقی شود، به خاطر قدرت، کاغذبازی، پشت هم‌اندازی و ناکارآمدی آن، با بدگمانی نگریسته می‌شود. در پایان سده بیستم، درباره نقش بخش دولتی، عدم اطمینان بزرگی وجود دارد. 

نیاز به بخش دولتی

باید پرسید که آیا اصلاً نیازی به بخش دولتی هست؟ اگر سازوکار بهنجار مبادله از طریق بازار است، وظیفه دولت چیست؟ به قول ماسگریو (1989، صص 6-5) «فراگیری دولت، وجود ایدولوژیهای سیاسی و اجتماعی را منعکس می‌سازد که با فرضیات انتخاب مشتری و تصمیم‌گیری غیرمتمرکز تفاوت دارند. بدون دولت، بازارها به دلایل زیر قادر به کار نخواهند بود:

(الف) برای ورود به بازار، نباید هیچ مانعی وجود داشته باشد و تولیدکنندگان و مصرف‌کنندگان باید از بازار اطلاع کامل داشته باشند. برای ایجاد این وضعیت، مقررات یا معیارهای دیگر دولت ضروری است.

(ب) هنگامی که رقابت ناکارآمد است نیز مقررات یاد شده مورد نیاز خواهند بود.

(ج) انجام تعهدات قراردادی و مبادلات لازم برای فعالیت بازار، بدون یک ساختار قانونی تنظیم و محافظت شده توسط دولت امکان‌پذیر نیست.

(د) … مسائل «ناشی از عوامل خارجی» بروز خواهد کرد که موجب «شکست بازار» می‌شود و به راه‌حل از طریق بخش دولتی نیاز دارد…

(هـ) ارزشهای اجتماعی، ممکن است تعدیل در توزیع درآمد و ثروت ناشی از نظام بازار و انتقال مالکیت از طریق ارث و میراث را ایجاب کند.

(و) نظام بازار… ضرورتاً اشتغال بالا، ثبات قیمتها و رشد اقتصادی مطلوب از نظر اجتماعی را به همراه ندارد. خط‌مشی دولتی برای دستیابی به این هدف‌هاست.

(ز) نظریات بخش خصوصی و دولتی درباره نرخ تنزیل مورد استفاده در ارزش‌گذاری مصرف آینده (نسبت به زمان حال) ممکن است متفاوت باشد.

این موضوعات دلایلی برای دخالت دولت به دست می‌دهد، به ویژه این عقیده که بازارها همیشه و در همه جا پاسخ مطلوب نمی‌دهند. بازارها بدون تردید قدرتمندند و می‌توانند بدون دخالت دولت، نظامی برای تخصیص و توزیع بسیار کالاها و خدمات تأمین کنند. در چند مورد، به ویژه در نظام توزیع، توجیهاتی برای اقدامات سیاسی وجود دارد، لیکن اصلی‌ترین دلیل اقتصادی برای دخالت دولت کوتاهی بازار است.

کوتاهی بازار

اگرچه کالاها و خدمات، اساس جامعه سرمایه‌داری است، در شرایطی بازار ممکن است همه کالاها و خدمات مورد نیاز را تأمین نکند، یا ممکن است آنها را به نحوی تأمین کند که بر جامعه به طور کلی اثر سوء‌ داشته باشد.

کوتاهی بازار یکی از راههایی است که فعالیت دولت را توجیه می‌کند. می‌توان تئوریها و مدلهایی ساخت مبنی بر اینکه فعالیت دولت، تنها زمانی لازم است که بازار کوتاهی کرده باشد، به شرط آنکه دولت در آن شرایط ویژه بهتر از بازار کار کند. برخی از کالاها و خدماتی که بازار ممکن است به طور مطلوب تأمین نکند، عبارتند از: آموزش، قوانین و ضوابط،ارزشهای محیطی، دفاع ملی، راهها و پلها، بیمارستانها و بهداشت، خدمات رفاهی، حمل و نقل عمومی و مشابه آن.

استوکی و زکهازر شش دلیل برای کوتاهی بازار بیان می‌کنند. نخست، اطلاعات مربوط به مبادله ممکن است ناقص و کم باشد. دوم، هزینه‌های معاملات ممکن است مانع مبادلات شود. سوم، بعضی بازارها ممکن است اصلاً به وجود نیایند ـ به علت ناکافی یا نامتقارن توزیع اطلاعات یا عدم توانایی اجرای قراردادها. چهارم، قدرت بازار برخی خریداران یا فروشندگان می‌تواند شرایط مناسب قیمت‌گذاری را تضعیف کند. پنجم، برخی معاملات جنبه اثرگذاری خارج از کنترل ما را دارند. ششم، برخی خدمات و کالاها طبیعتاً عمومی هستند، به این معنی که همه، بدون توجه به اینکه هزینه آن را پرداخت کرده باشند یا نه، از آنها بهره می‌برند.

انواع اصلی ناتوانایی‌های بازار در زیر خلاصه می‌شود:

1- کالاهای عمومی

کالاهای خصوصی فقط به کسانی تعلق می‌گیرد که قیمت آن را بپردازند. کالاهای عمومی کاملاً متفاوتند، زیرا به همه استفاده‌کنندگان، بدون توجه به اینکه قیمتی پرداخته باشند یا نه، بهره می‌دهند. آنها «غیرقابل حذف» هستند، یعنی اگر به کسی داده شوند، در اختیار همه هستند. به عنوان مثال، یک چراغ دریایی را نمی‌توان تنها برای استفاده کشتیهایی که هزینه خدمات را می‌پردازند، نگهداشت. از شهروندان نمی‌توان خواست بگویند که هر کدام چه سطحی از دفاع ملی می‌خواهند و سپس دقیقاً همان منبع را با مالیات خود پرداخت کنند. در متون به کالاهای شایسته نیز اشاره می‌کنند،‌کالاهایی که مثل آموزش و بهداشت از نظر اجتماعی مطلوبند. بازارها ممکن است این نیازها را به صورت مطلوب ارائه نکنند، اگر چه این کالاها یا خدمات حذفی هستند که می‌توان آنها را کالاهایی خصوصی تلقی کرد. نیروی کار تحصیل کرده از نظر اقتصادی مطلوبیت دارد و کمک دولت می‌تواند آموزش را برای منافع جامعه به طور کلی گسترش دهد. اینکه هزینه آموزش چگونه تأمین شود، نیز یک مسأله عمومی است. اگر تحصیلات به عنوان کالای خصوصی تلقی شود و کسانی که توانایی ذاتی برای تحصیل ندارند از آموزش محروم شوند، مسأله عدالت و کارآیی پیش می‌آید. از سوی دیگر، اگر خانواده‌ها بخواهند برای آموزش خود بیشتر خرج کنند، هیچ راهی برای جلوگیری از آن وجود ندارد. بهداشت موضوع دشواری است و با انواع دیگر کالاها و خدمات تفاوت دارد. در حالی که ارائه خدمات بهداشتی توسط پزشکان و بیمارستانها در سرتاسر کشورهای توسعه یافته تعمیم پیدا کرده،‌ مکانیزم‌های متفاوتی برای تأمین هزینه آنها وجود دارد. برخی کشورها خدمات بهداشتی را کالای خصوصی و بعضی کشورها آن را عمومی می‌دانند. به نظر می‌رسد که همرأیی چندانی درباره کالاهای شایسته و تأمین آنها توسط دولت، در جامعه وجود ندارد. چون بازار هم می‌تواند آنها را تأمین کند، اما در سطحی پایین‌تر از سطح مطلوب و دلخواه، تعیین سطح مطلوب تأمین، پرسشی است که بی‌پاسخ می‌ماند؛ چه کسی باید تعیین کند؟ چه میزان کافی است آیا مصرف‌کنندگان باید بخشی از هزینه را بپردازند یا نه؟

2ـ عوارض بیرونی

معاملات بازار، غالباً بر اشخاص ثالث، یا محیط اثراتی دارد که تنها اقدام دولت می‌تواند آن را تشکیل دهد. به عنوان مثال، می‌توان اتومبیل و سوخت آن را از بازار خرید، اما آثار عوارض خارجی یا فضولات آن بر کیفیت هوا یا تصادفات در قیمتی که برای اتومبیل پرداخت شده، منظور نگردیده است. معمولاً مسائل محیطی به اقداماتی از سوی دولت نیازمند است، زیرا برای آنها راه‌حل بازاری وجود ندارد. فعالیت دولت هم ممکن است رویکرد بازاری داشته باشد، مثل صدور مجوزهای آلودگی، اما اینها هنوز در چارچوب مقررات دولت صورت می‌گیرند.

3ـ انحصار طبیعی

مشخصه بعضی از کالاها این است که قیمت تمام شده نهایی آنها کاهش یابنده است،‌ یعنی هنگامی که به یک مشتری عرضه می‌شود،‌برای مشتریان بعدی ارزانتر خواهد بود. نصب لوله‌کشی آب یا اشتراک برق برای یک خانوار، قیمت تمام شده آنها را برای خانوار بعدی ارزانتر می‌کند، زیرا شبکه توزیع قبلاً ایجاد شده است. هنگامی که تمایل به سوی انحصار یک عرضه‌کننده باشد، آثار مفید رقابت از میان می‌رود و استثمار بالقوه مصرف‌کنندگان، به تقاضای اقدام سیاسی رهنمون می‌شود. وجود انحصار طبیعی به عنوان دلیلی برای برخی از مداخلات دولت به کار رفته است، اما اکنون صنایع کمتری به عنوان انحصار طبیعی باقی مانده‌اند. در هر صورت، مثالهایی به ویژه در ایالات متحده وجود دارد که در آنها این خدمات در مالیکت خصوصی است، اما با مقررات دولت اداره می‌شوند. به بیان دیگر، دخالت دولتی به معنای تأمین مستقیم توسط دولت نیست و اکنون، روند جهانی به سوی خصوصی‌سازی چنین خدماتی، به همراه نوعی مقررات دولتی است.

4ـ اطلاعات ناقص

برای منظور داشتن اطلاعات ضعیف، یا «اطلاعات نامتقارن» به عنوان کوتاهی بازار، ‌دلایلی وجود دارد. تئوری بازار، اطلاعات کامل برای خریداران و فروشندگان فرض می‌کند. به میزانی که اطلاعات به ویژه در دسترس خریدار نباشد، بازار کمتر بهینه است. حمایت از مصرف‌کننده یا بسته‌بندی اطلاعات، مثالهایی است در مورد اینکه از طریق اقدام دولت می‌توان اطلاعات عرضه کرد تا بازارها بهتر عمل کنند. تئوری کوتاهی بازار، برای فعالیت دولت، رهنمودهایی ارائه می‌کند، اما برای تعیین آنچه دولت باید انجام دهد یا انجام ندهد، ناکافی است. از یک سوء برخی اقتصاددانان بازار، به ویژه استایگر (1975) فریدمن (1980) با این امر که کوتاهی بازار، توجیهی برای فعالیت دولت فراهم می‌کند،‌ مخالفند. زیرا در این صورت، دولت وسیعی پدید خواهد آمد. استایگر معتقد است که اقدام دولت برای حمایت از مصرف‌کننده غیرضروری و خلاف اصل مراقبت در خرید ـ خریدار باید مواظب خرید خود باشد ـ که بزرگترین محرک رقابت است، می‌باشد.

مفهوم توانایی بازار، رهنمودهایی برای موارد دخالت دولت به دست می‌دهد، لیکن پاسخ کاملی برای فعالیتهای «مجاز» دولت ارائه نمی‌کند.

مراحل دخالت دولت

«اینکه دولتها چه وظایفی دارند؟» کهن‌ترین مجادله در فلسفه سیاسی است. ولی مباحث مربوط به نقش اقتصادی دولت پیشینه چندانی ندارد و جدید است. میزان دخالت دولت، بنیادی‌ترین جنبه تمایز ایدئولوژیک است. پیوستاری را می‌توان در نظر آورد که در راست‌ترین نقطه آن، حداقل دخالت دولت، پسندیده است و در چپ‌ترین نقطه دخالت کامل دولت در اقتصاد توصیه می‌شود (داونز، ص 195). راست بر این باور است که افراد باید آزاد باشند که برای خودشان تصمیمهای اقتصادی اتخاذ کنند، در حالی که طرفداران چپ برآنند که اقدام جمعی و مالکیت عمومی یا دخالت حکومت می‌تواند مسائل اجتماعی و نابرابری‌های ذاتی سرمایه‌داری را حل کند. مجادلات سیاسی، معمولاً بین دو سر افراطی پیوستار در می‌گیرد؛ با وجود این، در دو سده گذشته، بارها آونگ دخالت دولت بین نقاط مختلفی روی پیوستار، در نوسان بوده است. به طور خلاصه، جوامع غربی، سه مرحله اصلی دخالت دولت را تجربه کرده‌اند.

  • جامعه اقتصاد آزادمبنای کل این تئوری معکوس مرکانتالیسم است. یعنی حیات اقتصادی بسی اساسی‌تر از حیات اساسی است. سیاست و نهادهای دولتی، اهمیتشان کمتر از علاقه به پیشرفت فردی از طریق نظام اقتصادی است. دولت باید تسهیل‌کننده بازار باشد و با اکراه و در صورت نیاز به عنوان آخرین تیر ترکش در آن قدم گذارد. اهمیت آدام اسمیت در این است که نظریاتش تا زمان ما با قوت ادامه یافته است. اقتصاددانان نئوکلاسیک یا طرفداران اقتصاد آزاد امروز، آدام اسمیت را به عنوان بانفوذترین فرد در عقایدشان می‌شناسند.

 

    1. برای بحث و بررسی نقش دولت در اقتصادهای مختلط، اواخر قرن هجدهم نقطه آغاز مناسبی است. در این زمان، مرکانتالیسم آخرین مرحله خود را می‌گذراند که در آن، دولتها در جزئیات امور اقتصادی دخالت داشتند. مقرراتی به ویژه برای توسعه ثروت و قدرت کشور از طریق محدود ساختن تجارت خارجی موجود بود که مقررات داخلی با هدفهای ملی را هم در پی داشت. قصد اصلی، استفاده از دولت برای پیشبرد هدفهای اقتصادی کشور بود. اما این کار از طریق مجموعه تصمیمهای موقت صورت می‌گرفت، نه برنامه‌ای روشن و مداوم. نقش مرکانتالیستی دولت بسیار گسترده و با نفوذ بود؛ به بیان دیگر، بخش سیاسی جامعه بر بخش اقتصادی تسلط داشت. به عنوان واکنشی نسبت به نظر مرکانتالیستی جامعه، آدام اسمیت، کتاب ثروت ملل را در 1776 نوشت که یکی از بزرگترین و پرنفوذترین نوشتارهای نظری است که در آن، او دلایل بسیاری برای کاهش چشمگیر نقش دولت ارائه می‌کند. او معتقد بود (1976، صص 9-208). وظیفه‌های فرمانروا ـ به بیان دیگر، نقش دولت ـ به قرار زیر است: نخست، وظیفه محافظت جامعه از خشونت و حمله جامعه‌های مستقل دیگر؛ دوم، حتی‌المقدور، وظیفه محافظت همه اعضای جامعه از بی‌عدالتی یا ستم سایر اعضا، توسط برپا داشتن مراجع قضایی دقیق؛ سوم، وظیفه انجام پاره‌ای امور عمومی و ایجاد تعدادی نهادهای دولتی که ایجاد آنها مورد علاقه افراد نیست؛ زیرا بازده اقتصادی برای آنان ندارد، اما برای جامعه ضروری است.
  • ظهور دولت رفاه

 

    1. در قرن نوزدهم، به ویژه در انگلستان، کوششهای جدی به عمل آمد که حکومتی حداقل، آنچنانکه آدام اسمیت و پیروانش تبلیغ می‌کردند ایجاد شود. با این وجوه، اگرچه سطح زندگی به طور کلی در بریتانیای عهد ویکتوریا به میزان قابل توجهی افزایش یافت، اما آثار جانبی نامطلوبی، مثل استثمار کودکان کارگر، کمبود مسکن و بهداشت عمومی بسیار اندک، نیز به همراه داشت. تا حدودی در واکنش به افراط در آزادی اقتصادی سرمایه‌داری بود که مارکس و دیگران در اواسط قرن نوزدهم اظهار داشتند که سرمایه‌داری در درون خود تناقضاتی دارد که ناگزیر به استثمار کارگران می‌انجامد. در اواخر قرن نوزدهم چیزی که بعدها به نام «دولت رفاه» نامیده شد، پدید آمد که توانست با مسؤول قلمداد کردن دولت در زمینه بهزیستی شهروندان، بسیاری از زیاده‌روی‌های سرمایه‌داری را برطرف سازد. بدون تردید، برنامه‌های رفاه، برای اعضای معمولی جامعه، مزایای بسیاری دربرداشت. دولت رفاه هرگز بدون اختلاف نظر نبوده است. این کوششی بود برای برتر نشان دادن سیاست نسبت به اقتصاد، و بنابراین به شدت در مقابل نظام آزادی اقتصادی قرار می‌گرفت. اما سه مسأله وجود داشت. نخست، مسأله عمده تأمین مالی است. پول لازم برای پرداخت‌های برنامه‌های رفاه باید فراهم شود که در نهایت، از مالیات بر ثروتهای تولید شده توسط نظام اقتصادی تأمین می‌شود.دوم، و همچنان مربوط به نکته نخست، یک برنامه سیاسی از این نوع بر حمایت سیاسی گسترده‌ای اتکا دارد که در دهه‌های 1970 و 1980 به سادگی گذشته‌ها به دست نمی‌آمد. سوم، تئوریهای سیاسی و اقتصادی پشتیبان دولت رفاه از مد افتادند. در حرفه اقتصاد، مکتب نئوکلاسیک رایج گردید و واکنش نسبت به دولت رفاه را دامن زد. نئوکلاسیکها از بازگشت به یک جامعه پویاتر اقتصادی، مجدداً بر اساس نظریات آدام اسمیت دفاع می‌کردند.
  • تعقل گرایی اقتصادیالف) پیش‌فرض تعقل‌گرایی فردی می‌توان فرض کرد که افراد، بیشتر هر چیز را بر کمتر آن ترجیح می‌دهند و در تعقیب هدفها دست کم در مجموع عقلایی رفتار می‌کنند. فرض می‌شود که افراد بهترین داور منافع (اقتصادی) خود هستند. لذا باید به آنها، تا آنجایی که امکان دارد، آزادی داد تا استراتژی‌های خود را برای رسیدن به منافع تدوین کنند. ج) نقش حداکثر برای نیروهای بازار. تعقل‌گرایی اقتصادی، این نظر ناشی از مدلها را دربرمی‌گیرد که بازارهای خصوصی هم کارآمدند و هم خود ـ تنظیم سه مرحله دخالت دولت هنوز بخشی از مجادله رایج است و با توجه به مشابهت‌های مرحله سوم و مرحله نخست، ادامه این مجادله شگفت‌آور نیست. بحث کنونی میان کسانی است که می‌خواهند حضور بخش دولتی را در جامعه، دست کم در حوزه‌ها و برنامه‌هایی مربوط به دولت رفاه که برایش ارزش زیادی قائل‌اند، حفظ کنند. در حال حاضر، دلایل اندکی به نفع توسعه بخش دولتی وجود دارد و برای ارزیابی نتایج برنامه‌های اقتصادی تعقل‌گرا بسیار زود است و نشانه‌هایی وجود دارد که این برنامه‌ها چندان موفق نبوده‌اند. می‌توان گفت که دولت کلینتون در ایالات متحده، از پس دوازده سال ضددولت‌گرایی راهنمای خود را به سمت دولت‌گرایی روشن کرده است و یا میجر در بریتانیا از خانم تاچر محافظه‌کارتر است. به هر حال نگرش کلی درباره کوچک کردن دولت و مهار کردن قدرت دیوانسالاری بیش از آنچه تغییرات سیاسی توصیه می‌کنند، تثبیت شده است. وظایف اصلی دولتاندرسون 1989، صص 22ـ19) یک مجموعه مناسب و عملی‌تر از نقشهای دولت را در هفت عنوان تدوین کرده که مدعی است نقشهای عمومی هستند. برخی از آنها مثالهای کوتاهی بازار است. ولی او نقش گسترده‌تری برای دولت تصور می‌کند.

 

  1. دولتها کارهایی را باید انجام دهند و کارهایی را نباید انجام دهند. به عبارت دیگر اموری را خوب انجام می‌دهند و اموری را بد انجام می‌دهند. حتی در دوران آزادی اقتصادی هم نقشهایی برای دولت وجود داشت. افراطی‌ترین اقتصاددان بازار هم امروز ـ هنوز ـ فایده‌هایی برای وجود دولت می‌شناسد. با وجود این، مرزی که میان دولت و بازار می‌کشند، کاملاً با نظر چپ‌گرایان سیاسی متفاوت است. احتمال موفقیت کنترل تولید و فروش میوه و سبزیجات توسط دولت بسیار ناچیز است، در حالی که تأمین رفاه و بهزیستی توسط بخش خصوصی نیز مسأله‌ساز به نظر می‌آید. بین این دو کرانه، بحثهایی در هر دو سو درباره تولید، مثلاً برق، توسط دولت وجود دارد. اتکای صرف بر تئوری کوتاهی بازار، نقش مشخصی برای دولت رقم نمی‌زند.
  2. د) نقش حداقل برای دولت. دخالت دولت در ساز و کار خود ـ تنظیم بازار ذاتاً ناکارآمد است. به همین دلیل باید آن را به حداقل رساند. این پی‌آمد قهری اختصاص نقش حداکثر برای نیروهای بازار است.
  3. ب) بسط مدل‌ها بر اساس این فرض. از فرض نخست، می‌توان مدل‌های کاملاً تجربی بسط یافته ساخت، به ویژه با استفاده از تکنیکهای تدوین شده در انتخاب عقلایی و تئوری بازیها. کاربرد این موضوع در سیاست نیز تئوری انتخاب عمومی نامیده می‌شود.
  4. از میانه دهه 1970 نهضتی به جدایی از نقش بزرگ و بدون شک اشتراکی دولت که در بیشتر این سده حضور داشت، ظهور کرد. در میان دولتمردان، مشاوران خط‌مشی‌گذاری، و در بخش‌های کلیدی دیوانسالاری، اکنون اکثریت با اقتصاددانان نئوکلاسیک یا چیزی است که گاهی آن را تعقل‌گرایی اقتصادی می‌نامند. این تئوری چهار جنبه دارد:
  • تامین زیر ساخت اقتصادی

 

    1. دولت نهادهای اساسی، مقررات و ترتیبات لازم برای عملکرد موفق یک نظام مدرن سرمایه‌داری را فراهم می‌کند. از جمله تعریف و محافظت از حق مالکیت، اجرای قراردادها، تأمین پول، وزن و سایر ابزار اندازه‌گیری استاندارد، ثبت شرکتها، ورشکستگی، حق امتیاز، حق تألیف، ایجاد نظام قانونی، نظم و تعرفه.
  • تامین کالاها و خدمات عمومی متنوع

 

    1. برخی از کالاهای عمومی، گرچه برای همه اعضای جامعه ارزشمندند، اما پرداخت هزینه میزان استفاده شده توسط هر فرد بسیار دشوار است. اگر برای یک نفر تأمین شود، در دسترس همه قرار خواهد گرفت. این نوع کالاها اقلامی چون دفاع ملی، جاده‌ها و پلها، کمک به دریانوردی، کنترل سیل، سیستم فاضلاب، سیستم کنترل ترافیک و سایر زیرساختها را دربرمی‌گیرد. بسیاری از اینها استفاده گسترده دارند، غیرقابل تقسیم و استثناناپذیرند و به همین دلیل، کالاهای عمومی هستند. اما دخالت دولت لازم نیست به معنای تأمین و ارائه مستقیم باشد. می‌توان یک نظام عملیاتی برای جمع‌آوری عوارض راهها و پلها، دریانوردی و غیره تعبیه کرد، ولی ارائه خدمات را به بخش خصوصی واگذار نمود.
  • حل و فصل تعارضهای گروهی

 

    1. دلیل اصلی وجود دولت، نیاز به حل و رفع تعارضهای جامعه، به منظور دستیابی به عدالت، نظم، و ثبات است. این کار اقدامات لازم برای حمایت از گروه‌های نادار در برابر گروههای دارا را شامل می‌شود. دولت می‌خواهد از طریق قوانین کارگران خردسال، مقررات حداقل دستمزد، یا برنامه‌های حقوق و دستمزد کارکنان، عدالت را جایگزین استثمار نماید.
  • حفظ رقابت 

 

    1. در بخش خصوصی، همیشه رقابت وجود ندارد و غالباً اقدام دولت لازم است تا اطمینان حاصل شود که مؤسسات رقابت می‌کنند. بدون نظارت دولت، منافع سیستم بازار آزاد لزوماً رخ نشان نمی‌دهد. در غیاب مقررات مناسب، شرکتها ممکن است کارتل تشکیل دهند، دسترسی به محصولاتشان را محدود کنند و قیمتها را ثابت نگهدارند. این یک تناقص است که بخش خصوصی، پیوسته از دخالت دولت شکوه می‌کند، ولی از سویی، اقدامات دولت ـ قوانین و مقررات سپرده و خرید و فروش ارز، قانون شرکتها، هیئت‌های قیمت‌گذاری و تجارت منصفانه، قوانین علیه انحصار و حمایت از مصرف‌کننده ـ برای بهبود و محافظت از رقابت در بخش خصوصی ضروری است.
  • حفاظت از منابع طبیعی 

 

    1. برای جلوگیری از استفاده مسرفانه از منابع طبیعی، حفاظت در مقابل تخریب محیط، یا حفظ منافع نسلهای آینده، نمی‌توان به نیروهای رقابتی اعتماد و اتکا کرد. اقدامات دولت، معیارهای تنظیم‌کننده‌ای را در برمی‌گیرد. از آن جمله مقررات طراحی برای اتومبیلها و کامیونها؛ تعیین هدف برای کاهش آلودگی؛ جلوگیری از ورود اتومبیل به بعضی مناطق؛ بازرسی سالیانه اتومبیلها. این معیارها عموماً بر قدرت قهری دولت متکی هستند.
  • تامین حداقل کالاها و خدمات برای افراد 

 

    1. عملیات بازار، گاهی نتایج ظالمانه و یا از نظر اجتماعی غیرقابل قبولی چون فقر، بیکاری، و سوءتغذیه به بار می‌آورد. برخی به علت بیماری، کهنسالی، بی‌سوادی، یا علتهای دیگر ممکن است از اقتصاد بازار خارج شوند. حتی افراطی‌ترین طرفداران تعقل‌گرایی اقتصادی موافقند که یکی از نقشهای منطقی دولت، فقرزدایی است. درباره سطح کمک‌ها، جمع هزینه‌ها و برنامه‌هایی که هزینه‌هایی اجتماعی دربردارد، غالباً اختلاف هست.
  • تثبیت اقتصادابزارهای دولتدر عصر مرکانتالیسم، ابزار اصلی مورد استفاده مقررات دولت بود، زیرا بودجه‌ها ناکافی بودند و تولید اندک بود. دوران دولت رفاه عمدتاً بر تأمین کالاها و خدمات، توسط دولت از طریق مالیات‌های عمومی بیشتر و توزیع مجدد منابع به بخشهای فقیرتر جامعه، اتکا داشت. ابزارهای ویژه‌ای وجود دارد که مناسب وظیفه‌های اصلی دولت‌اند. به عنوان مثال، وظیفه حفظ رقابت، و حفاظت از منابع طبیعی، غالباً از طریق مقررات انجام می‌شود و حل و فصل تعارضات بین گروهها، آشکارا موضوعی مربوط به قانون است. اگر چه دولتها به شیوه‌های مختلفی بر زندگی شهروندانشان اثر می‌گذارند، بحث موجود درباره نقش و اندازه دولت، به دخالت آنها در اقتصاد مختلط مدرن محدود نمی‌شود. هر یک از ابزارها در اینجا جداگانه شرح داده می‌شوند. بخش بزرگی از عملیات دولت را تأمین مستقیم از طریق بودجه تشکیل می‌دهد. بخش بودجه نیز به عنوان بخش «عمومی دولت» شناخته می‌شود و حوزه‌هایی از دولت را دربرمی‌گیرد که از طریق مالیات تأمین می‌شود، نه از طریق دریافت اجرت‌المثل: یعنی تأمین کالاها و خدمات غیربازاری، مثل جاده‌ها، دفاع، آموزش، بهداشت و رفاه اجتماعی. این اقلام، پرداختهای انتقالی را هم شامل می‌شود که در آنها دولت، نهایتاً پولی خرج نمی‌کند، بلکه آن را از طبقه‌ای از مالیات‌دهندگان به طبقه دیگری منتقل می‌نماید. بیشتر فعالیتهای دولت از طریق تأمین مستقیم صورت می‌گیرد و در بودجه درج می‌شود. توزیع، خط‌مشی توزیع نشان‌دهنده کوشش دولت برای کاهش بی‌عدالتی درآمد و ثروت بین شهروندان است. بخش اعظم خط مشی توزیع، تأمین رفاه اجتماعی از جمله پرداختهای انتقالی به طبقاتی از شهروندان است، اما سایر تصمیمهای مربوط به بودجه پی‌آمدهای توزیعی دارند. حمایت مالیاتی اختصاص یافته به گروههایی مثل کشاورزان، درست مثل پرداختهای مستقیم برای تأمین اجتماعی، جنبه توزیعی دارند. 2- یارانه3- تولید 4- مقررات کدام روش را باید به کار برد؟بحث در زمینه اندازه دولت

 

  1. از آغاز دهه 1970، مجادله عمده‌ای درباره اندازه و رشد دولت به وجود آمده است. اگرچه اندازه دولت تغییر می‌کند، نگرانی درباره مقیاس و کارآیی آن پرسشهایی را درباره تأثیر اندازه دولت بر اقتصاد به طور کلی مطرح می‌کند. در افراطی‌ترین شکل آن، گفته می‌شود کشورهایی با سطح بالای فعالیت دولت و یا نرخ بالای افزایش در سطح فعالیتهای دولت، نرخ رشد پایینی داشته‌اند. این نظر اینک چندان مشهود نیست. برای چنین ادعایی، یافتن شواهد تئوریک و تجربی همیشه دشوار بوده و توجیه کشورهایی مثل آلمان ـ در واقع اروپای غربی به طور کلی ـ که فعالیت بالای دولت را با عملکرد قدرتمند اقتصادی عجین کرده‌اند، مشکل بوده است. اگرچه هنوز بحثهای معقولی درباره اندازه مناسب دولت وجود دارد، لیکن رونق بازار آن به سردی گراییده است. دو دلیل برای این امر وجود دارد. نخست، اندازه دولت در کشورهای سازمان همکاری اقتصادی و توسعه تثبیت شده و در بسیاری موارد کاهش یافته است. دوم و مهمتر اینکه احساس می‌شود مجادله به نقش دولت منتقل شده است؛ یعنی فعالیتهایی که دولت باید یا نباید در آنها دخالت کند. اندازه، به خودی خود، از آنچه دولت انجام می‌دهد، اهمیت بسیار کمتری دارد. به هر حال، اندازه دولت پرسشی است که همچنان دارای اهمیت است. گفتن اینکه دولت بزرگ است، مجموعه پرسشهایی را به شرح زیر پدید می‌آورد. (لین، 1985، ص 9):
  2. اینکه کدام ابزار خط‌مشی دولت بهتر است، پاسخ ساده‌ای ندارد. تئوری‌های مختلف و در زمانهای گوناگون، از ابزارهای متفاوتی جانبداری کرده‌اند. کشورهایی که پیشینه تأمین دولتی ندارند، به ویژه ایالات متحده، سابقه طولانی‌تری در مقررات دولتی دراند. بسته به اینکه مقررات در عمل چقدر جدی و سخت‌گیر باشند، دولت ممکن است تقریباً به همان اندازه که خودش خدمات و کالاها را تأمین کند مداخله‌گر قلمداد شود. همچنین ابزارهای خط‌مشی عمومی ضرورتاً نباید مانعه‌الجمع باشند. ترکیبهای گوناگونی سازگار با کشورهای مختلف امکان‌پذیر است.
  3. مقررات یعنی به کار بردن قوانین تصویب شده دولت برای تأثیرگذاری بر اقتصاد بازار. موضوع مشوقها و محرکها اگرچه اهمیت دارد و مقررات را به عنوان مجموعه‌ای از راه‌کارها معرفی می‌کند، اما مقررات آنقدر متنوع و متفاوتند که تعریف ویژگی آنها باید نشان دهد که چگونه باید آنها را پیاده کرد. مقررات ممکن است اقتصادی یا اجتماعی باشند. اقتصادی برای تشویق کسب و کار و سایر فعالان اقتصادی برای انجام فعالیتهایی و اجتناب از سایر فعالیتها. مقررات اجتماعی معمولاً برای حفاظت از منافع شهروندان و مصرف‌کنندگان، به ویژه در مورد معیارهای کیفیت، سطوح ایمنی و کنترل آلودگی است.
  4. آن طوری که ماسگریوها (1989، ص9) می‌گویند بین تأمین دولت برای کالاهای اجتماعی و تولید عمومی باید وجه تمایز روشنی تصور کرد. برعکس تأمین، تولید خارج از بودجه دولت صورت می‌گیرد و استفاده‌کنندگان باید قیمت آن را مثل کالاهایی که در بخش خصوصی تولید می‌شوند، بپردازند. به عنوان مثال، تأمین برق یا خدمات راه آهن در برخی کشورها در مالکیت دولت است. این خدمات به مصرف‌کنندگان فروخته می‌شود و اگر کیس قیمت آن را نپردازد، از استفاده محروم می‌شود.
  5. یارانه‌ها بسیار متنوع‌اند، لیکن مثلاً کمک به کشاورزان یا صنعت، به شرکتهای اتوبوسرانی خصوصی یا مدارس خصوصی را دربرمی‌گیرند. بخش خصوصی کالاها یا خدمات معینی را تأمین می‌کند، لیکن با کمکهایی از جانب دولت. اگر چه بخشی از تأمین مالی آن، عمومی است، فعالیتهای تفصیلی آن همه در بخش خصوصی صورت می‌گیرد و دولتها عمدتاً تنها بر این نظارت می‌کنند که پولشان در جهت تصویب شده مصرف شود.
  6. تثبیت، خط‌مشی تثبیت زمانی است که دولت می‌خواهد کل اقتصاد را توسط خط‌مشی بودجه‌ای بهبود بخشد. این احتمالاً مشکل‌ترین وظیفه اقتصادی است. همه تصمیمهای مربوط به مخارج دولت و مالیاتها نیز بر بخش خصوصی تأثیر تعیین‌کننده دارند. بنابراین، با تغییر این خط‌مشیها و سطح آنها در مجموع می‌توان به طور غیرمستقیم بر کل اقتصاد تأثیر گذاشت. با پیدایش اقتصاد کینزی دولتها آشکارا مسؤولیت ایجاد اشتغال کامل، تثبیت قیمتها، رشد اقتصادی و یک تراز پرداخت استوار را پذیرفتند.
  7. دولت از طریق بودجه سعی می‌کند میزان فعالیت عمومی در اقتصاد، توزیع معقول درآمد و ثروت و کنترل بر کل فعالیتهای اقتصاد را تعیین کند. این کارها را معمولاً به عنوان خط‌مشیهای تخصیص، توزیع و تثبیت می‌شناسند. تخصیص، خط‌مشی تخصیص اندازه نسبی بخش‌های دولتی و خصوصی را تعیین می‌کند. به بیان دیگر، بودجه هم فعالیت کلی دولت را تعیین می‌کند و هم مشخص می‌سازد که کدام فعالیتها باید توسط دولت انجام شوند و نه بخش خصوصی. بحث‌های مربوط به اندازه دولت، در واقع درباره سیستم تخصیص‌اند. این نظر که هزینه دولت و مالیات، بخش اعظم فعالیتهای اقتصادی را دربرمی‌گیرد، به این معناست که توزیع میان بخشها می‌تواند از آنچه امروز هست، بهتر باشد. هنگامی که دولتی، بخش اعظم فعالیتهای اقتصادی را کنترل می‌کند، انتقال در نحوه هزینه‌های آن بر بخش خصوصی، اثر شایان توجهی می‌گذارد.
  8. 1- تأمین دولت
  9. ابزار دولت، روش اقدام دولت است و یا سازوکار آن است هنگامی که اقدام دولت به طریقی توجیه شده است. بیشتر دخالتهای دولت از طریق چهار ابزار اقتصادی صورت می‌گیرند: (الف) تأمین، هنگامی که دولت خدمات و کالا را از طریق بودجه دولت تأمین می‌کند؛ (ب) یارانه، که واقعاً جزیی از تأمین است و هنگامی است که دولت در اقتصاد خصوصی به کسی کمک می‌کند تا کالاها و خدمات مورد نظر دولت را تأمین نماید؛ (ج) تولید، هنگامی که دولتها کالا و خدمات برای فروش در بازار تولید می‌کنند؛ و (د) مقررات، که استفاده از قدرت تنبیهی حکومت را برای مجاز یا ممنوع کردن فعالیتهایی در اقتصاد آزاد دربرمی‌گیرد.
  10. در چرخه‌های اقتصادی، همیشه افت و خیز وجود داشته و شرایط رونق، کسادی را در پی داشته است. دولت می‌تواند از طریق بودجه، سیاستهای پولی، کنترل بر دستمزدها یا قیمتها این شرایط را بهبود بخشد. اگرچه اقدامات دولت غالباً ناقص و گاهی اشتباه است، ولی جامعه، دولت را مسؤول وضعیت اقتصادی می‌داند و انتظار دارد که دولت باید برای حل هر مسأله‌ای اقدام و کوشش نماید.
  • چه میزان از منابع جامعه باید توسط دولت مصرف یا سرمایه‌گذاری شود و چه مقدار باید برای بخش خصوصی باقی بماند؟ (مسأله تخصیص)؛
  • بودجه دولت چقدر باید بزرگ باشد؟ و دولت تا چه حدی باید به درآمدهای خصوصی، به صورت پرداخت‌های انتقالی، کمک کند؟ (مسأله توزیع)؛
  • چه درصدی از نیروی کار را می‌توان یا باید در بخش دولتی استخدام کرد؟ (مسأله دیوانسالاری)؛
  • چقدر از منابع تولیدی کلیدی باید در مالکیت دولت باشد؟ (مسأله مالکیت)؛
  • میزان اختیار و قدرت مناسب دولت در جامعه چقدر است؟ (مسأله آزادیهای فردی).

رایجترین معیار اندازه دولت، مجموعه مخارج دولت به عنوان درصدی از کل اقتصاد کشور است. برخلاف بعضی انتظارات مبنی بر ادامه رشد دولت، کشورهای سازمان همکاریهای اقتصادی و توسعه در سالهای اخیر، به طور عام، هزینه‌های خود را کنترل کرده‌اند.

مجادله بر سر نقش و اندازه دولت، اکنون در مرتبه جالب توجهی است. دولت حداقل، هنوز ممکن است برای برخی زیاده از حد باشد. اما به نظر می‌رسد که نهضت کوچک‌سازی دولت مؤثر افتاده است. افزایش بی‌چون و چرای هزینه‌ها در دهه‌های 1960 و 1970 کنترل شد و به میزانی برگشت داده شد که به نظر می‌رسید شهروندان می‌خواستند. شاید هزینه‌ها تحت تأثیر فشارهای انتخاباتی افزایش یافت و تحت همین فشار نیز وارونه گردید.

تلخیص :سیده هدی شمس

 photo_2018-03-05_20-14-32

به اشتراک گذاشتن.

درباره نویسنده

کاندیدای دکتری مدیریت دولتی- خط مشی گذاری و سیاستگذاری دانشگاه تهران، مشاور حوزه سیاستگذاری علم و فناوری، بودجه ریزی و فناوری اطلاعات

کامنت