مدیریت دولتی نوین3-مدیریت دولتی نوین

0

مدیریت دولتی نوین

فصل سوم

مدیریت دولتی نوین

جهت دریافت نسخه الکترونیکی فایل،کلیک کنید

✍️  نویسنده :آون هیوز

مقدمه

در دهه 1980 و اوایل دهه 1990، در پاسخ به نارسایی‌های مدل کلاسیک یک رویکرد نوین مدیریتی در بخش دولتی ظهور کرد. این رویکرد ممکن است برخی از مسائل مدل پیشین را از میان بردارد؛ لیکن متضمن تغییرات شگرفی در نحوه اداره بخش دولتی است. همچنانکه پیش از این ملاحظه شد، رویکرد مدیریتی، معانی بسیاری دارد: «مدیریت‌گرایی»(پولیت، 1990)؛ «مدیریت دولتی نوین» (هود، 1991)؛ «اداراه امور دولتی بر اساس بازار»(لن ورزونبلوم، 1992) یا «دولت کارآفرین»(آزبورن و گیبلر، 1992). در این کتاب، از این پس اصطلاح «مدیریت دولتی نوین» و «مدیریت‌گرایی» به یک معنا به کار خواهد رفت، اگر چه سایر نویسندگان، مدیریت‌گرایی را با بار منفی به کار می‌برند. «مدیریت دولتی نوین» با کاربرد امریکایی اولیه «مدیریت دولتی» که به معنای یک رشته فرعی و فنی اداره امور بخش دولتی (فصل 1) بوده است، نیز تفاوت دارد.

نامهای گوناگون برای مدیریت دولتی نوین، نشانگر دیدگاههای مختلف درباره رویدادهای کنونی است، با وجود این، همه اینها در کاتی نیز اشتراک دارند. نخست، مدل را هر چه بنامیم انتقال عمده‌ای از اداره امور دولتی سنتی، ‌به توجه بسیار زیاد به دست‌یابی به نتیجه‌هاو مسؤولیتهای فردی مدیران است. دوم، توجه صریحی به فاصله گرفتن از دیوان سالاری کلاسیک، برای انعطاف‌پذیر کردن سازمانها، کارکنان، شرایط و مقررات استخدامی است. سوم، هدفهای فردی و سازمانی باید به روشنی تدوین شوند، تا اندازه‌گیری دست‌یافتها از طریق شاخص‌های عملکردامکان‌پذیر شود. به همین طریق، ارزیابی سیستماتیک برنامه‌های اجرایی، بیشتر صورت خواهد گرفت. سه مؤلفه صرفه‌جویی، کارآیی و اثربخشی محرکهای اصلی نکات پیش گفته‌اند. چهارم، کارکنان بلندپایه، به جای آنکه بدون گرایش خاص سیاسی و بی‌طرف باشند، تمایل دارند که از نظر سیاسی به دولت حاکم متعهد باشند. پنجم، وظایف دولت، هر چه بیشتر با آزمون بازارروبرو می‌شوند؛ مثل واگذار کردن کارها به دیگران توسط قرارداد و این چیزی است که برخی نویسندگان آن را «هدایت کردن قایق به جای پارو زدن» خوانده‌اند. اشتراک همه این نکات در این است که وقتی کانون توجه از فرآیند به نتیجه‌ها منتقل می‌شود، گامهای بعدی ضروری به نظر می‌رسند.

معنای مدیریت

در فصل اول گفته شد که مدیریت در معنا با اداره امور متفاوت است. اداره امور ضرورتاً به معنای پیروی از دستورات است و مدیریت به معنای دست‌یابی به نتیجه‌ها. همچنانکه راینی گفته است، از نظر معناشناختی، مدیریت دولتی در دست گرفتن کارها است و این امر استحکام و کارآیی منسوب به مدییت بازرگانی را متبادر به ذهن می‌کند (1990، ص 156). گرچه این مسئله به خودی خود نشان نمی‌دهد که نقشها و وظیفه‌های مدیریت در عمل، چه تفاوتی با اداره امور دارد و یا به طور گسترده، مدیریت دولتی چه تفاوتی با اداره امور بخش دولتی دارد.

آلیسون (1982) چند دیدگاه را درهم می‌آمیزد و «وظیفه‌های مدیریت دولتی»‌را پدید می‌آورد. سه عامل عمده آن عبارتند از: استراتژی، مدیریت مؤلفه‌های درونی، و مدیریت مؤلفه‌های بیرونی، که همه آنها بخشهای فرعی نیز دارند. در زیر، وظیفه‌های مدیریت دولتی را شرح می‌دهیم:

وظیفه‌های مدیریت دولتی

استراتژی

  1. تعیین هدفها و اولویتهای سازمان: (بر اساس پیش‌بینی محیط بیرونی و توانایی‌های سازمان)
  2. تدوین برنامه‌های عملیاتی: برای دست یافتن به هدفهای ذکر شده

مدیریت مؤلفه‌های درونی

  1. سازماندهی و تأمین نیروی انسانی
  2. هدایت کارکنان و نظام مدیریت منابع انسانی
  3. کنترل عملکرد

مدیریت مؤلفه‌های بیرونی

  1. ارتباط با واحدهای بیرونی
  2. ارتباط با سازمانهای مستقل
  3. ارتباط با رسانه‌ها و مردم

بوزمن و استراس‌من معتقدند که مدیریت دولتی موفق، ضرورتاً به استراتژی نیاز دارد، و نسبت به اداره امور دولتی وسیعتر، منسجمتر و از جهت وظایف کلی‌تر است. در حالی که مدیریت دولتی به معنای مدیریت محیط بیرونی سازمانی است، اداره امور دولتی به درون‌سازمان مشغول است.

اداره امور دولتی زمانی به تدوین استراتژی توجه اندکی داشت؛ زیرا آن را «داده شده» فرض می‌کرد. کارکنان دولت به معنای لغت‌نامه‌ای «اداره» می‌کردند، یعنی فقط منویات سیاستمداران را به اجرا درمی‌آوردند و آنها را تدوین‌کننده و مسؤول خط‌مشیها و استراتژیها فرض می‌کردند.

آغاز یک رویکرد مدیریت

در بیشتر سالهای دوران قرن بیستم، ساختارها و سبکهای مدیریت در بخشهای خصوصی و دولتی، تفاوت چندانی با هم نداشتند. شرکتهای بزرگ، مثل ادارات دولتی، سلسله مراتبی بودند و از اصول وبر پیروی می‌کردند. از دهه 1950 یا 1960 است که انعطاف‌ناپذیری بوروکراتیک در بخش خصوصی مسأله‌ساز می‌شود. مدیران درمی‌یابند که تقسیم کار و تدوین دستورالعمل‌های اجرایی برای هر وضعیت اقتضایی ممکن، محدودیتهایی دربردارد. باید کسی کار را بر عهده بگیرد و شخصاً مسؤولیت آن را بپذیرد. نمی‌توان دقیقاً گفت که در بخش دولتی، از چه زمانی «مدیریت» به عنوان یک اصطلاح جایگزین «اداره امور» شد. موفقیت چشمگیر مدیران در بخش خصوصی، این نگرانی را پدید آورد که بخش دولتی عقب‌مانده است. مثل بخش خصوصی، بوروکراسی نخستین حوزه‌ای بود که مورد توجه قرار گرفت.

حتی اگر کاهش مشروعیت از دهه 1950 آغاز شده باشد، تغییر سبک مدیریت در آن دهه بسیار زود بود. ولی در دهه 1980 دولتها باور کردند که نظام اداره امور سنتی، در مقایسه با بخش خصوصی، شکل کارآمدی برای خدمات عمومی نیست و لذا ایجاد تغییراتی را آغاز کردند. جایی بین این دوره‌هاست که رویکرد مدیریتی آغاز می‌شود. یکی از نقاط شروع، گزارش فولتون در سال 1968 در انگلستان است. این گزارش، در مورد توانایی مدیریت خدمات عمومی نگرانیهایی را ابراز کرد. کیلینگ (1970) معتقد است که به روشنی معلوم نیست منظور فولتون از مدیریت چیست.

در ایالات متحده نیز تقاضا برای بهبود مدیریت در بخش دولتی، دست کم از زمان ریاست جمهوری کارتر، وجود داشته است. هدف قانون اصلاح خدمات دولتی 1978، واگذاری مسؤولیت بیشتر درباره نتیجه‌ها به مدیران است.

مالکوم فریزر، نخست وزیر استرالیا در مورد تحقیقی که در سال 1982 انجام می‌شد اظهار داشت: «دولت اعتقاد دارد امروز این سؤال مطرح است که آیا خدمات عمومی، به شکلی که اکنون سازمان یافته است ابزار مدیریتی، انعطاف و ظرفیت لازم برای پاسخ دادن به مسائل موجود و آینده را دارد.

برای این ناخرسندی از مهارتها و تواناییهای خدمات دولتی، دلایل چندی وجود داشت. نخست، از آغاز دهه 1970 و به علت کاهش درآمدهای مالیاتی، دولتها به شدت با محدودیت منابع مواجه شدند. سیاست عملی حکم می‌کرد که از ارائه خدمات به مردم کاسته نشود. بنابراین، می‌بایست با هزینه و کارکنانی کمتر، همان خدمات ارائه می‌شد و حتی وظیفه‌ها افزایش هم می‌یافت. اصلاحات انجام شده تقریباً یکسان بوده است. در بیشتر کشورها تغییرات عمده‌ای صورت گرفته است، اما مهمتر اینکه، علیرغم نوع تغییر، جهت تغییرات یکسان بوده است. نخستین توجه اصلاحات برای سازمان و افراد درون آن، دستیابی به نتیجه‌ها و قبول مسؤولیت آنها بوده است، به بیان دیگر، مدیر بودن نه اداره‌کننده.

مدیریت دولتی نوین

پیدایش مدیریت دولتی نوین، یا مدیریت‌گرایی، نسبت به اصلاحات پیشین یک تغییر جهت است. تئوری و برنامه اجرایی اصلاحات پیشین نشان می‌دهد که هدف آن، پرداختن به کاهش هزینه‌ها بوده است. به جای آنکه مدیریت دولتی «سابق» یک تخصص فنی در درون اداره امور دولتی باشد، مدیریت دولتی نوین، نشستن به جای مدل سنتی را هدف قرار داده است. به جای آنکه بخش دولتی «اصلاحات» به عمل آورد، مدیریت دولتی نوین، قصدش «دگرگون کردن»بخش دولتی و ارتباط آن با دولت و جامعه است.

درباره اینکه چرا تئوری جدید در این زمان پدید آمد، توضیحات متعددی وجود دارد. هود (1991، صص 8-6) می‌نویسد «درباره اینکه چرا مدیریت دولتی نوین مورد موافقت قرار گرفت و فراگیر شد، شرح و توضیحی که همه بپذیرند، وجود ندارد.» او چهار دلیل ممکن را بیان می‌کند: نخست، «مد رایج»؛ دوم، به عنوان «سماجت» ـ پیگیری و تکرار مصرانه نوع خاصی از مدیریت، علیرغم شکست‌های متوالی؛ سوم، به عنوان «جمع اضداد»، و چهارم به عنوان پاسخی به «مجموعه‌ای از شرایط اجتماعی ویژه» که مشتمل است بر «تغییر در درآمد و توزیع آن، فرا ـ صنعتی، پس فردیسم ساز و کار سیاسی جدید و حرکت به سوی کارکنان یقه سفید بیشتر. اگر چه هود فقط دلیل چهارم را پیشنهاد می‌کند، اما او یک دلیل ساده‌تر را از قلم انداخته است. دلیل اصلی از سکه افتادن مدل قدیمی و سنتی اداره امور، این است که دیگر کارایی نداشت و مردم به صورت گسترده‌ای آن را ناکارآمد می‌دیدند.

در مورد محتوای مدیریت‌گرایی یا مدیریت دولتی نوین، نظرات متعددی وجود دارد. سازمان همکاری اقتصادی و توسعه اعلام کرده است که بسیاری از اعضای آن، سعی دارند بخش دولتی خود را مدیریتی‌تر کنند، به نحوی که ویژگی مشترک آنها استفاده از «قرارداد، مشارکت و روابط آزاد میان رده‌های مختلف سلسله مراتب؛ میان واحدهای کنترل‌کننده و واحدهای عملیاتی؛ و بین واحدهای تولیدی چه در بخش دولتی چه در بخش خصوصی.» به جای تنظیم واحدهای اداری از طریق مقررات و اختیار سلسله مراتبی، سازمان همکاری اقتصادی و توسعه مدعی است که بیشتر کشورها برای بهبود تولید و توزیع کالا و خدمات دولتی «دو مسیر عریض» را می‌پیمایند.

نخستین مسیر عبارت است از: افزودن عملکرد تولید سازمانهای دولتی از طریق بهبود مدیریت منابع انسانی، شامل، آموزش و جذب استعدادها و پرداخت بر اساس عملکرد؛ دخالت دادن بیشتر کارکنان در تصمیم‌گیری و مدیریت؛ استفاده از تکنولوژی اطلاعات؛ بهبود پس‌خوراند از مشتریان و تأکید بر کیفیت خدمات؛ نزدیک کردن تصمیمهای عرضه و تقاضا (مثلاً از طریق دریافت هزینه از مصرف‌کنندگان).

این شیوه با چگونگی مدیریت سازمان سروکار دارد. مسیر دوم عبارت است از: استفاده بیشتر از بخش خصوصی به منظور ایجاد یک نظام تدارکاتی باز، کارآمد، رقابتی و قابل اتکا برای واگذاری تولید کالاها و خدمات دولتی به دیگران، از طریق انعقاد قرارداد و تولید خدمات و کالاهای نیمه ساخته برای دیگران و از طریق قرارداد و پایان دادن به انحصار یا سایر حمایتها از تأمین‌کنندگان.

در اینجا توجه بیشتر معطوف است به آنچه در سازمان مدیریت می‌کند. عوامل اصلی مندرج در نظریات سازمان همکاریهای اقتصادی و توسعه را می‌توان به این شرح خلاصه کرد: 1ـ بهبود منابع انسانی، شامل پرداخت بر اساس عملکرد؛‌2ـ دخالت کارکنان در تصمیم‌گیری 3ـ سست کردن کنترلها، در عین حال تحمیل معیارهای عملکرد؛ 4ـ استفاده از تکنولوژی اطلاعات؛ 5ـ ارائه خدمت به مشتریان؛ ‌6ـ دریافت هزینه از مشتریان؛ 7ـ واگذاری کارها از طریق قرارداد؛ 8 ـ مقررات زدایی از انحصارها.

هود (1991، صص 5-4). برنامه مدیریتی یا چیزی که او «مدیریت دولتی نوین» می‌نامد را تشکیل یافته از هفت نکته اساسی می‌داند:

  1. استفاده از مدیریت حرفه‌ای در بخش دولتی: یعنی بگذارید مدیران مدیریت کنند، یا به قول هود «کنترل فعال، مشهود و اختیاری سازمان، توسط افراد مشخصی در رأس آن».
  2. معیارها و اندازه‌گیری صریح عملکرد. برای این منظور، باید هدفها تعریف شود و معیارهای عملکرد تعیین گردد و توسط طرفداران توجیه شده باشد؛ زیرا «پاسخگویی، نیاز به بیان روشن هدفها دارد و کارآیی با هدفهای مشخص امکان‌پذیر می‌شود».
  3. تأکید بیشتر بر کنترلهای برونداد منابع باید بر اساس اندازه‌گیری عملکرد به بخشها تخصیص داده شود؛ زیرا «تأکید بر نتیجه‌ها ضرورت دارد، نه دستورالعملها».
  4. حرکت به سمت جداسازی واحدها در بخش دولتی. این امر به معنای تجزیه سازمانهای بزرگ به «واحدهای مستقل بر پایه محصول» است که جداگانه تأمین مالی می‌شوند و با یکدیگر روابط همسایگی دارند.
  5. حرکت به سوی رقابت بیشتر در بخش دولتی. برای این کار، انعقاد قراردادهای کوتاه مدت و دستورالعمل مناقصات دولتی مورد استفاده قرار می‌گیرند و توجیه آن، پایین آوردن قیمت تمام شده و بالا بردن استاندارد، از طریق رقابت‌جویی است.
  6. تأکید بر سبکهای مدیریت بخش خصوصی. به معنای دور شدن از «اخلاقیات شیوه نظامی دولتی»، انعطاف در استخدام و پاداش است و توجیه آن، نیاز به استفاده از ابزارهای موفق مدیریتی بخش خصوصی در بخش دولتی دارد.
  7. تأکید بر انضباطو جلوگیری از اسراف در استفاده از منابع. هود این امر را به معنای «کاستن از هزینه‌های مستقیم، افزایش انضباط کارکنان، مقاومت در برابر تقاضاهای اتحادیه، و محدود ساختن سایر هزینه‌ها در حد هزینه‌های بخش خصوصی» می‌داند.

به طور خلاصه، برنامه اجرایی مدیریتی، شامل چهار نوع تغییر است:

نخست، تغییر در توجه نسبت به برون‌دادها؛ دوم، دگرگونی در درون‌داد سیستم اداری، سوم، کاستن از دامنه دولت؛ چهارم، تغییر ارتباط با سیاستمداران و مردم.

  • توجه به برون دادهادوم، برای رسیدن به هدفهای راهبردی (استراتژیک)، برنامه‌های اجرایی تدوین می‌شود. برنامه اجرایی، یک فرآیند گام به گام برای رسیدن به هدفهاست. در مدل سنتی، برنامه‌های اجرایی به هیچ وجه روشن و واضح نبودند. سوم، ساختار سازمان و بودجه آن بر اساس برنامه است؛ یعنی کار سازمان دولتی باید حتی‌الامکان به برنامه‌ها، برنامه‌های فرعی و فعالیتها تقسیم و تجزیه شود و کلیت سازمان باید این امر را منعکس کند. سپس برای هر برنامه، مستقیماً وجوه و نیروی انسانی لازم تأمین می‌شود. در مدل سنتی، حتی زمانی که برنامه‌هایی تدوین می‌شد، این برنامه‌ها جداگانه تأمین مالی نمی‌شدند؛ بلکه تخصیص منابع از طریق سیستم سلسله مراتبی بودجه‌بندی صورت می‌گرفت؛ یعنی فقط ورودیهای نظام اداری مشخص می‌شد. چهارم و در نتیجه اجرای گامهای پیش گفته، اندازه‌گیری عملکرد در تمام سطوح ضرورت می‌یابد. لازم است که عملکرد دستیابی به هدفها اندازه‌گیری شود، تا معلوم شود که آیا برنامه به صورت کارآمد اجرا می‌شود یا نه؟ عملکرد افراد را نیز باید اندازه گرفت تا بتوان به کسانی که کارشان را خوب انجام می‌دهند پاداش داد و کسانی را که خوب کار نمی‌کنند، راهنمایی یا تنبیه کرد. در مدت سنتی، ارزیابی اصلاً انجام نمی‌شد. توجه به برون‌داد کاملاً متفاوت از مدل سنتی است، که قویاً تحت تأثیر درون‌دادهایی، مثل مراعات تخصیص بودجه بود.
    1. نخست، سازمان باید استراتژی همه جانبه و هدفهای خود را تعیین کند، زیرا نداشتن استراتژی یعنی نداشتن جهت.
  • تغییر در درونداد هاپولیت از «ترکیب مدیریت‌گرایی» سخن می‌گوید که مشتمل است بر برنامه‌ریزی و کنترل شدید وجوه نقد؛ تعدیل نیروی انسانی؛ ایجاد سیستمی از معیارهای عملکرد که بر صرفه‌جویی و کارآیی تأکید داشته باشد؛ ارزیابی عملکرد کارکنان به صورت رسمی‌تر و تفصیلی‌تر از گذشته، ایجاد طرح پرداخت بر اساس شایستگی، مرتبط با ارزیابی؛ پیشنهاد سیستم بودجه‌ای مستقل‌تر که مسؤولیت بودجه‌ای بیشتری به مدیران صف می‌دهد؛ ایجاد یک سیستم برنامه‌ریزی جدید که بر دست یافتن به هدفهای مشخص کوتاه‌مدت تأکید دارد و تأکید فراوان بر پاسخگویی نسبت به مشتری (پولیت، 1990، ص83). بیشتر عوامل مطروحه در فهرست پولیت، از جمله تغییرات درون‌داد هستند.

 

    1. تغییر در درون‌دادها هدفشان بهبود مشوقها و در نتیجه، عملکرد است.
    2. چند تغییر نیز در درون‌داد صورت می‌گیرد، که اگرچه اهمیتشان کمتر از توجه به برون‌داد است، بر مدیریت بخش دولتی اثرات پراهمیتی خواهد داشت. درون‌دادها، منابع انسانی، بودجه‌ریزی، تکنولوژی و مواردی از این دست را دربرمی‌گیرد که همه‌شان در طول اداره امور هم وجود داشت، اما در مدیریت دولتی نوین، جزییات آنها تغییر یافته است.
  • کاستن از دامنه دولت
    1. کم کردن از دامنه دولت‌ها و دیوانسالاری، یکی دیگر از بخشهای برنامه مدیریتی است. اگرچه ممکن است کاستن از فعالیتهای دولت، بدون برنامه اصلاح مدیریتی صورت پذیرد، لیکن هود و سازمان همکاریهای اقتصادی و توسعه آن را بخشی از برنامه مدیریتی می‌دانند. خصوصی‌سازی گسترده، بخشی از این روند است. ولی تنها وسیله کاستن از دامنه دولت نیست. واگذاری انجام کارهای دولت به دیگران توسط قرارداد، یکی از راههای رایج کاستن از هزینه کالاها و خدمات شده است. رقابت در مناقصه‌ها برای ارائه کالاها و خدمات در درون دولت، به عنوان کاهش قیمت تمام شده در مقایسه با ارائه آنها توسط بوروکراسی تلقی می‌شود.
  • ارتباط با سیاستمداران و مردمشاید اصلی‌ترین مهارت لازم برای یک مدیر دولتی این است که چگونه یک دیوانسالار سیاسی باشد، یعنی بتواند با سیاستمداران و محیط بیرونی چنان رابطه‌ای برقرار کند که برای مدیر و سازمان ـ هر دو ـ سودمند باشد. مدل سنتی کوشش کرد که چیزی را که ضرورتاً سیاسی است،‌ سیاست‌زداییکند. مدیریت دولتی نوین شخصیت سیاسی ضرورت دولت را به رسمیت می‌شناسد؛ کارکنان بخش عمومی با سیاستمداران در فرایندی تعاملی کار می‌کنند که به آن مدیریت می‌گوییم. البته، نظر نهایی را سیاستمداران می‌دهند، اما جداسازی غیرواقعی خط‌مشی‌گذاری از اداره کردن سرانجام به دور افکنده شده است.  گفته شد که اداره امور دولتی، بر پایه دو تئوری استوار بوده است: تئوری بروکراسی و تئوری جدایی سیاست از اداره. مدیریت دولتی نوین نیز دارای دو تئوری اصلی است. این دو تئوری عبارتند از: علم اقتصاد و مدیریت بخش خصوصی پایه‌های اقتصادی مدیریت‌گرایی به آن امکان می‌دهد تا از پرقدرت‌ترین تئوری‌های علوم اجتماعی استفاده کند. در علم اقتصاد، دو فرض اساسی وجود دارد. نخست،‌ فرض رفتار عقلایی فرد است، یعنی اینکه فرد، معمولاً منافع بیشتر خود را ترجیح می‌دهد. دوم، با فرض رفتار عقلایی فرد، شرح و بسط مدلها تا حد انتزاعی شدن آنها امکان‌پذیر می‌شود. اقتصاددانان و تفکر اقتصادی از دهه 1960 در دولت تسلط بیشتری یافتند. علیرغم شکست قابل بحث تجزیه و تحلیل هزینه‌ ـ فایده در دهه 1970، نوع دیگری از اقتصاد از اواخر دهه 1980 مورد استفاده قرار گرفت که از تئوری انتخاب عمومی سرچشمه می‌گیرد. اقتصاددانان و تفکر اقتصادی در دولت و دیوان‌سالاری از نظر تئوری و عمل تسلط یافتند. یافتن دلایل آن آسان است. در مقایسه با تئوری‌های نسبتاً مبهم اداره امور دولتی، اقتصاد دقت، پیش‌بینی و تجربه‌گرایی متکی بر تئوری انگیزشی درباره چگونگی رفتار آدمی را ارائه داد. اقتصاد همچنین، ارتباط مستقیمی با حکومت داشت. بخش دولتی کالا و خدمات ارائه می‌کند و باید آن را به کارآمدترین شیوه ممکن انجام دهد. توجه مدلهای مدیریت به نتیجه، کارآیی، و اندازه‌گیری تا حدود بسیاری مدیون علم اقتصاد است. بدون تردید، مدیریت دولتی تحت تأثیر تئوریها و عمل مدیریت خصوصی قرار گرفته است. ممکن است بین بخشهای خصوصی و دولتی، تفاوتهای اساسی وجود داشته باشد، اما این به معنای آن نیست که فنون و تئوری‌های بخش خصوصی به درت بخش دولتی نمی‌خورد. مدیریت خصوصی در مدیریت‌گرایی برای از میان برداشتن بخشهایی از سیستم دولتی که زمانی بنیادی تلقی می‌شدند، ولی در واقع بنیادی نبودند، به ویژه مفید است. شاید مهترین نکته‌ای که از بخش خصوصی وارد شده، توجه به هدفهاست. از مدل سنتی اداراه امور، به خاطر توجهش به ساختار و فرآیند به جای نتیجه، انتقاد می‌شد. توجه به هدفها به عنوان قصد اصلی، و در درجه دوم قرار دادن بقیه چیزها، عمده‌ترین تغییر تفکر در بخش دولتی است. اقتصاد و مدیریت خصوصی حامیان اصلی تئوریک مدیریت دولتی نوین‌اند. اینکه این حامیان، موفق‌اند یا با پشتیبانان مدل سنتی برابری توانند کرد، یکی از انتقادهای مربوط به رویکرد مدیریتی است.انتقاد های مربوط به مدیریت گرایی
  1. در پی اجرای برنامه همه جانبه اصلاح، کاری که اکنون کارکنان دولت انجام می‌دهند نام «مدیریت» را می‌طلبد. توجه آن دقیقاً بر دستیابی به هدفها و قبول مسؤولیت فردی برای رسیدن به هدفهاست. با این همه، این برنامه با انتقادهایی جدی روبرو شده است. مدیریت‌گرایی در بعضی از جوامع، به ویژه در انگلستان، به اصطلاح موهنی تبدیل شده است و بین طرفداران و مخالفان آن، ستیز شدیدی وجود دارد. چند جنبه مشخص از دستور کار مدیریتی، آماج اصلی این انتقادهاست. برخی از این انتقادها چکیده‌وار در این جا بیان می‌شوند، اما نقد همه جانبه برنامه در فصل پایانی خواهد آمد.
  2. چند تغییر مدیریتی هست که ریشه در بخش خصوصی دارد. به جای پیروی از مدل بدون انعطاف وبر، در سازگار کردن سازمان با محیط در بخش خصوصی، انعطاف بیشتری وجود دارد. اگر چه در بخش خصوصی هم مثل دولت، زمانی دیوانسالاری تسلط داشت، ولی مدتهاست که بخش خصوصی به سوی شکلهای انعطاف‌پذیرتر مدیریت حرکت کرده است و تغییرات مدیریتی در بخش دولتی از این الگو پیروی می‌کند و می‌توان گفت که تمرکز بر نتیجه، از اقتصاد گرفته شده است، لیکن در مدیریت خصوصی هم حضور دارد، زیرا بدون نتیجه، مؤسسه ورشکست خواهد شد. اکنون بیشترین توجه به برنامه‌ریزی استراتژیک معطوف است و مدیریت در بخش دولتی از بخش خصوصی اقتباس می‌کند. روشهای امور کارکنان بخش خصوصی تا حدودی پیاده شده است. از جمله استفاده بیشتر از مشوقها و تنبیهات در سازمان، مثل پرداخت بیشتر برای عملکرد خوب، یا کمتر برای عملکرد ضعیف، یا خاتمه خدمت دادن نسبتاً ساده کارکنان.
  3. مبانی نظری مدیریت
  4. به علاوه، پاسخگویی مستقیم مدیران به مردم، در نتیجه تقاضای «توجه به مشتری» و پاسخگویی به گروهها و افراد بیرونی، مورد قبول واقع شده است. این یک تفاوت عمده دیگر با مدل سنتی است.
  5. مدل سنتی اداره امور، به علت توجه ناکافی به رابطه میان دیوانسالاری و رهبری سیاسی، مورد انتقاد قرار می‌گرفت. در تئوری، مدل اداره امور، مستلزم جدایی میان کسانی که دستور می‌دادند و کسانی که دستورات را اجرا می‌کردند، بود. ویژگی اصلی مدل مدیریتی این است که مدیران، مسئولیت دستیابی به نتیجه‌ها را به عهده می‌گیرند. و به همین دلیل، رابطه میان مدیران و سیاستمداران و مدیران و مردم باید دگرگون شود.
  • شالوده اقتصادی مدیریت گراییپولیت معتقد است که تفاوت بسیار خدمات دولتی با سایر مدلهای عمومی ارائه خدمات مشتری، ناشی از دو علت است: نخست اینکه مبادلات تأمین‌کننده / مصرف‌کننده در بخش عمومی، پیچیده‌تر از آن چیزی است که مصرف‌کننده در بازار عادی با آن روبروست، و دوم اینکه مصرف‌کنندگان خدمات دولتی، هرگز صرفاً مصرف‌کننده نیستند، آنها همیشه شهروند هم هستند و این امر، پی‌آمدهای خاصی را در مبادله پدید می‌آورد (پولیت، 1990، ص 126).
    1. یکی از انتقادهای وارد بر تفکر مدیریتی، مبنا قرار دادن اقتصاد است. سایر دانشمندان علوم اجتماعی، غالباً با اقتصاد به عنوان یک علم اجتماعی، مشکل دارند و فرضیات و موضع ایدئولوژیک آن را مورد سؤال قرار می‌دهند. می‌توان گفت که برای استفاده از روشهای اقتصادی در محیط ضرورتاً سیاسی بخش دولتی، محدودیتهایی وجود دارد. همچنین نوع ویژه‌ای از عقلگرایی اقتصادی که اکنون رایج است، دارای مسائلی است (مونرو، 1991). همه مسائل دولتی با روشهای اقتصادی، قابل حل و فصل نیستند. درباره بنیاد اقتصادی مدیریت‌گرایی، دو انتقاد اساسی وجود دارد. نخست، اینکه اقتصاد یک دانش اجتماعی ناقص است و کاربرد آن در دولت نیز کاستیهایی پدید می‌آورد. انتقاد دوم، اینکه گرچه اقتصاد به عنوان شالوده نظام اقتصادی و بخش خصوصی، صحت و اعتباری دارد، کاربرد آن در دولت، نتیجه بخش نیست. آیا مشخصه‌های دولت آنقدر متفاوت است که تصمیم‌گیری فردی را این همه از سایر بخش‌ها متمایز می‌سازد؟
  • شالوده مدیریت بخش خصوصیالبته اجرای کامل تئوریهای بخش خصوصی در بخش عمومی، موجب ناکامی است،‌ اما این به آن معنا نیست که بخش عمومی را باید با شیوه‌های سنتی و پرداخت بر اساس زمان اداره کرد. هر روشی را باید برای سازگار شدن با محیط جدید آن، تعدیل کرد.
    1. اقتباس مدیریت‌گرایی از مدل کسب و کار خصوصی مورد انتقاد است. بخش دولتی ممکن است آنچنان متفاوت باشد که مدلهای مدیریت عمومی یا بخش خصوصی در آن بسیار نامربوط جلوه کند. تعیین هدفها یا اندازه‌گیری نتیجه‌ها در بخش عمومی دشوار است و این یکی از تفاوتهای اساسی میان بخش عمومی و خصوصی است. با وجود این، در بیشتر بخش عمومی، نبود سود به عنوان تنها هدف یا معیار عملکرد نیز دشواری دیگری است. از سوی دیگر، به هر حال، سعی در تعیین هدف نیز ضرورت دارد، زیرا اگر هدف و مقصودی وجود نداشته باشد، سازمان دولتی، دلیل وجودی خود را از دست می‌دهد.
  • تیلوریسم جدیدتیلور بر این باور بود که برای انجام هر کاری «یک بهترین راه» وجود دارد، و این راه را می‌توان از طریق اندازه‌گیری کار مورد نظر به دست آورد. روش صحیح انجام کار باید در دستورالعمل اجرایی گام به گامی نوشته می‌شد و توسط مجری کاملاً مراعات می‌گردید. به نظر می‌رسد که این همان مدل مدیریتی است و استدلال پولیت را تأیید می‌کند: اما این برداشتی شتاب‌زده و غیرطبیعی از مدیریت‌گرایی و مدیریت علمی است. در واقع، مشابهت بسیار بیشتری با مدل سنتی اداره امور دارد که با اشتیاق مدیریت علمی تیلور را در دهه 1920 پیاده کرد، تا با مدیریت‌گرایی. در مدیریت‌گرایی هرگز فرض یک بهترین شیوه که باید پیروی شود، وجود ندارد. مدیران، مسؤول نتیجه‌ها هستند و در وضع مطلوب، انعطاف قابل توجهی در رسیدن به نتیجه‌ها به آنها داده می‌شود. بر اندازه‌گیری تأکید می‌شود، اما این اندازه‌گیری اکنون برای ارائه اطلاعات درباره نتیجه‌هاست و نه برای ایجاد دستورالعملی که در همه موارد اجرا شود. مدیریت دولتی نوین با تأکیدش بر انعطاف بیشتر، کمتر تیلوری است تا اداره امور سنتی. اگر فعالیتهای کارآفرینی دولتی که توسط اوزبورن و گابلر (1992) شرح داده شده است، رواج گسترده‌ای بیابد، که به احتمال زیاد خواهد یافت، نتیجه آن، آنتی تز تیلوریسم خواهد بود. نکته قابل توجه در بحث پولیت این است که در مدل مدیریت‌گرایی، انگیزه‌های روابط انسانی دست‌کم گرفته شده است. 
    1. یکی از انتقادهای نظری که پولیت مطرح می‌کند این است که مدیریت‌گرایی، احیای نظرات مدیریت علمی فردریک تیلور است که پیش از این درباره آن گفتگو شد (فصل 2). گفته می‌شود که بازگشت به این نظریه، توسعه رفتار سازمانی را از زمان تیلور تاکنون نادیده می‌گیرد یا حذف می‌کند. تأکید بر کنترل هزینه‌های دولت و عدم تمرکز در مسؤولیتهای مدیریت، همراه سیستمهای اندازه‌گیری نتیجه‌ها و عملکردها را پولیت به عنوان فلسفه مدیریتی می‌بیند که آن را «تیلوریسم جدید» نام می‌دهد.
  • سیاسی شدنطرف دیگر بحث آن است که «سیاسی شدن» ممکن است همان مسائلی را پدید آورد که نهضت اصلاح وودرو ویسلون در دهه 1880 قصد ترمیم آن را داشت. ویلسون معتقد بود که برای اصلاح سیستم تاراج و کاهش فسادی که ذاتی آن سیستم است، باید سیاست را از نظاما اداره جدا کرد. اگر قرار است مدیران، مسؤول نتیجه کارشان قلمداد شوند و سیستم سیاسی‌تر و شخصی‌تر شود، همان مسائل ممکن است مجدداً بروز کند. اگر این امر ناشی از سیاسی شدن افراطی کارکنان دولت بوده است،‌ شاید لازم باشد که مفهوم بی‌طرفی مجدداً تعریف شود. در هر حال، سیاسی شدن به عنوان یک مسأله بالقوه باقی می‌ماند.

 

    1. گفته می‌شود که از جمله تغییرات خدمات عمومی، «سیاسی شدن» آن، یعنی دخالت دادن مستقیم آن در مسائل سیاستهای حزبی است. اکنون رهبران سیاسی سعی دارند رؤسای ادارات را خود تعیین کنند و از آنها انتظار حمایت سیاسی دارند. این برخلاف تأکید مدل سنتی بر بی‌طرفی و عدم تعصب نظام اداری است. به این معنی، مدیریت‌گرایی به قاعده‌های گذشته بهای چندانی نمی‌دهد. چیزی که روشن نیست این است که این برخورد در عمل چه تفاوتی ایجاد خواهد کرد. سیاست‌زدگی دو طرف دارد. از یک طرف، می‌توان گفت که کسانی که بحث «سیاسی شدن» را مطرح می‌کنند، این حقیقت را نادیده می‌گیرند که خدمات عمومی اساساً یک ابزار سیاسی است. هیچ منفعت عمومی فراتر و برتر از دولت وقت نیست.
  • تضعیف پاسخگویی 
    1. درباره سازگاری و همخوانی مفاهیم و دستورالعمل‌های نوین مدیریت با سیستم پاسخگویی، نگرانی‌هایی ابراز شده است. در اینجا مشکلاتی وجود دارد. بین مفاهیم و پاسخگویی عمومی ممکن است تعارض‌هایی پدید آید. اگر قرار است کارمند دولت از نظر مدیریتی پاسخگو باشد، از پاسخگویی به مسؤولیت سیاسی او کاسته خواهد شد. و یک شهروند چگونه می‌تواند کارمند دولت را موظف به پاسخگویی سازد؟ پاسخگویی ممکن است مسأله‌ای جدی پدید آورد، اما بسیار بزرگ نخواهد بود، زیرا سیستم قدیمی به هر حال بسیار غیرواقعی و بی‌توجه به پاسخگویی بود. به علاوه، تغییرات مدیریتی شفافیت بیشتری را نوید می‌دهد، به نحوی که پیشرفت برنامه‌ها را بتوان مشاهده کرد. این امر ممکن است واقعاً پاسخگویی را بهبود بخشد، زیرا مردم از اینکه دولتها چه کار می‌کنند، اطلاع بیشتری خواهند یافت. در حالی که تمرکز و توجه بیرونی بیشتر به این معناست که منافع آنها بیش از پیش مورد نظر قرار می‌گیرد.
  • مسائل اجرا 
    1. تاکنون تغییرات مدیریتی همه از بالا آغاز شده است و توجه کافی به اجرا مبذول نشده است. این مسأله‌ای جدی است. بهبود استراتژی یا بودجه‌بندی ممکن است در بالا روی دهد، لیکن در سطوح پایین‌تر، مدیریت اجرا یا عملکرد با آنچه مطلوب است، فاصله زیادی دارد. ارزیابی برنامه‌های اجرایی هنوز غیرمعمول تلقی می‌شود و اگر در جایی انجام شود، غالباً به صورتی بسیار ناقص است.
  • مشخصات مبهم
  1. آخرین انتقاد، مشخصات مبهم مدل مدیریتی است. تعریف دقیقی از مدیریت دولتی نوین یا مدیریت‌گرایی وجود ندارد. فهرستی از چیزهای مورد نظر ـ اندازه‌گیری عملکرد، مشوقها، بودجه‌بندی برنامه‌ای و غیره ـ در دست است، اما تعریف مشخصی وجود ندارد. با وجود این، مدیریت دولتی نوین با اداره امور دولتی یکسان نیست. به جای انتقاد کردن از مبانی نظری برنامه جدید، بهتر است که پشتوانه‌های نظری هر دو مدل را مقایسه کنیم. مبانی نظری اداره امور دولتی سنتی پیش از این، تحت عنوان بوروکراسی وبر که هم اکنون در رشته رفتار سازمانی قدیمی و از کارافتاده تلقی می‌شود، و نظریه ویلسون، مبنی بر جدایی سیاست از اداره مورد بحث قرار گرفت. قوت شجره تئوریک برنامه مدیریتی که بر صرفه‌جویی و مدیریت خصوصی استوار است، دست‌کم با تئوری سنتی اداره امور برابری می‌کند. برنامه کار مدیریت‌گرایی، در واقع بسیار ساده است. دولت، منابع کمیاب را برای برنامه‌های عمومی تأمین می‌کند و می‌خواهد بداند که این برنامه‌ها به صورتی کارآمد و اثربخش به عموم خدمت می‌کنند.

photo_2018-02-27_22-38-38

 

 

 

 

 

 

به اشتراک گذاشتن.

درباره نویسنده

کاندیدای دکتری مدیریت دولتی- خط مشی گذاری و سیاستگذاری دانشگاه تهران، مشاور حوزه سیاستگذاری علم و فناوری، بودجه ریزی و فناوری اطلاعات

کامنت