مدیریت دولتی نوین5-موسسه عمومی

0

مدیریت دولتی نوین

فصل پنجم

موسسه عمومی

نویسنده :✍️آون هیوز

جهت دریافت نسخه الکترونیکی فایل،کلیک کنید

مقدمه

در بیشتر کشورهای پیشرفته، مؤسسه عمومی مدتهاست به عنوان بخش پراهمیتی از بخش دولتی وجود داشته است، ولی با روند خصوصی‌سازی اندازه و اهمیت آن رو به کاهش نهاده است. اکنون که کشورها به سرعت از تولید دولتی توسط مؤسسه عمومی دور می‌شوند، مؤسسه عمومی کلاً در شرف نابودی به نظر می‌آید. برای منظور داشتن مؤسسه عمومی به عنوان بخشی از مدیریت بخش دولتی، دو دلیل وجود دارد. نخست اینکه این بخش برای بحثهای مربوط به دامنه فعالیتهای دولت اهمیت ویژه‌ای دارد و مجادله و نتیجه خصوصی‌سازی مؤسسات عمومی بر بخش دولتی به طور کلی تأثیر دارد و دیگر آنکه مؤسسات عمومی حتی در مقایسه با بقیه بخشهای دولتی، مسائل خاصی را در زمینه مدیریت مطرح می‌کند، به ویژه کنترل و پاسخگویی سازمانهای دولتی که هدفشان پولسازی است. مؤسسات عمومی هدف اصلی کسانی است که قصدشان کوچک کردن بخش دولتی است. اگر چه هنوز در کشورهای غربی مؤسسات عمومی عمده پایدارند، تردیدی نیست که دوران رونق سازمانهای دولتی که کالا و خدمات به مردم می‌فروختند سرآمده است. تا اوایل دهه 1980، بخش مؤسسات عمومی، بخش بزرگی را در بیشتر اقتصادهای غربی تشکیل می‌داد، اما فعالیتهای آن چندان مورد مجادله سیاسی نبود. از آن پس، بخش مؤسسات عمومی، موضوع بحثهای سیاسی شده، تا آنجا که اکنون حتی وجود آن مورد سؤال است. اینکه دولتها باید این مؤسسات را نگهدارند یا نه و شرایط و روشهای از میان بردن آنها، مطمئناً جزء مسائل اصلی امروزند. یکی از مسائل اصلی و غیرقابل حل سیاسی، محدوده قابل قبول فعالیت دولت است.

همچنانکه در فصل چهار گفته شد، یک روند جهانی به سوی کاهش همه انواع دخالتهای دولت وجود داشته و این امر به ویژه بر مؤسسه عمومی اثر گذاشته است. مؤسسات عمومی، همیشه مسائل مدیریتی ویژه‌ای داشته‌اند، از آن جمله پاسخگویی، مقررات، خط‌مشی‌های اجتماعی و صنعتی، خط‌مشی سرمایه‌گذاری و کنترلهای مالی را می‌توان نام برد که از آن میان، کنترل و پاسخگویی اهمیت بیشتری دارند، زیرا مؤسسات عمومی نسبتاً مستقل از کنترل مستقیم سیاسی هستند. ایجاد کنترل در سطحی مطلوب برای دولتها و مؤسسات آنها مسأله ریشه‌داری بوده است. اگر کنترل شدید باشد، دلیلی برای ایجاد آنها به عنوان شخصیتهای مستقل باقی نمی‌ماند. اگر کنترل دولت بر آنها ضعیف باشد، مؤسسه ممکن است به صاحبان اصلی خود یعنی مردم پاسخگو نباشد و این پرسش پدید آید که این مؤسسات اصلاً چرا تحت اختیار دولت‌اند؟ در واقع، یکی از توجیهات خصوصی‌سازی این است که مؤسسات عمومی را نمی‌توان به طور اثربخش کنترل کرد و پاسخگویی در آنها نازلتر از شرکتهای خصوصی است.

انواع مؤسسات عمومی

مؤسسه عمومی یک نهاد قانونی است که در مقیاس بزرگی خدمت و کالا به عموم می‌فروشد و درآمد مالی آن در درجه نخست به خود نهاد متعلق است. بیشتر مؤسسات عمومی در بخش غیربودجه‌ای هستند و با استقلال قابل توجهی فعالیت می‌کنند. مؤسسات عمومی، خدمات متعددی عرضه می‌کنند، از جمله: خدمات رفاهی مانند: مخابرات، برق، گاز، آب و فاضلاب؛ خدمات حمل و نقل، مثل راه‌آهن، خطوط هوایی، کشتیرانی و حمل و نقل عمومی شهری؛ خدمات مالی، مانند بانکها و شرکتهای بیمه؛ و بازاریابی محصولات کشاورزی. در برخی از کشورها، شرکتهای نفتی، حمل و نقل، دخانیات و مشروبات الکلی متعلق به دولت است. در واقع، محصول یا خدمتی را نمی‌توان یافت که دست کم زمانی در یک کشور متعلق به دولت نبوده باشد. تنها نکته مشترک در همه اینها، مالکیت دولت است. نظر به اینکه این محصولات بسیار متفاوتند و محیط‌های کاملاً مختلفی دارند، طبقه‌بندی آنها ضرورت دارد.

1ـ خدمات عام‌المنفعه

خدمات عام‌المنفعه (آب، فاضلاب، برق، گاز و مخابرات و…) خدماتی هستند که برای اقتصاد به طور کلی ضروری تلقی می‌شوند. این خدمات معمولاً از یک شبکه به واحد خانوار توزیع می‌شوند که در نهایت دو ویژگی غیرمعمول پدید می‌آورد. نخست، اتصال به خانوار به این معناست که در آن «انحصار طبیعی» یا تمایل نسبت به آن وجود دارد. پس از آنکه شبکه‌ای ایجاد شد، اضافه کردن مشتریان بیشتر، دائماً آن را ارزانتر می‌کند. دوم، ماهیت خدمات عام‌المنفعه به گونه‌ای است که از نظر سیاسی بسیار حساس است، بدین معنا که اگر در ارائه آنها نقصانی پدید آید، ناآرامی بزرگی ایجاد خواهد شد. به علت حساسیت سیاسی و گرایش به انحصار طبیعی، بسیاری از دولتها به طور تاریخی مؤسسات خدمات عام‌المنفعه را به مالکیت خود درآورده‌اند.

2ـ حمل‌ونقل زمینی و پست

حمل و نقل زمینی، شامل همه سیستمهای حمل و نقل عمومی درون شهری و برون شهری و خدمات پستی، هنوز در همه جا توسط دولت تأمین می‌شود.

3ـ مؤسسات در محیطهای رقابتی

این مؤسسات مستقیماً با شرکتهای خصوصی رقابت می‌کنند که از آن جمله می‌توان بانکها، شرکتهای بیمه، خطوط هوایی و شرکتهای نفتی را نام برد.

4ـ مراجع تنظیم بازار

این گروه نیز مطمئناً بر اساس تعریف ارائه شده، بخشی از مؤسسات عمومی است. این مؤسسات، متعلق به و تحت کنترل دولت‌اند و تأمین مالی آنها از طریق فروش محصولات است. این نهادها در برخی از کشورها با قدرت قانونی دولت پدید می‌آیند، مانند خرید اجباری محصولات، به ویژه محصولات کشاورزی برای فروش مجدد و یا بیمه اجباری حوادث اتومبیل.

 

دلایل تأسیس مؤسسات عمومی

دولتها به دلایل گوناگونی مؤسسات عمومی را پدید آورده‌اند. برخی از این دلایل عبارتند از: عرضه ناکافی خدمات و کالاها در بخش خصوصی، نجات شرکتهای خصوصی در صورتی که تعطیل آنها به زیان منافع عمومی باشد؛ بهبود رقابت؛ کاستن از هزینه‌های اجتماعی مانند آسیبهای زیست محیطی و حتی حفاظت از حاکمیت ملی به نوعی. ریس (1984، ص 2) به طور کلی معتقد است که برای وجود مؤسسات عمومی چهار دلیل وجود دارد:

  1. برای «تصحیح» نقایص بازار.
  2. تغییر ساختار درآمدها در اقتصاد.
  3. تسهیل برنامه‌ریزی اقتصادی بلندمدت متمرکز.
  4. تغییر ماهیت اقتصاد، از سرمایه‌داری به سوسیالیستی.

نکته اول به خدماتی که مورد نیاز است، ولی توسط بازار به اندازه کافی تأمین نمی‌شود، اشاره دارد. کمبود بازار ممکن است ناشی از انحصار طبیعی، محدودیت رقابت به شیوه‌های دیگر، عوامل خارجی یا اثرات افزایش مصرف‌کنندگان یا تا حدودی مربوط به کالاهای عمومی (فصل 4) باشد.

نکته دوم ـ ساختار درآمدها ـ به معنای تغییر میزان سود افراد یا گروه‌های خاصی است. ذینفعان از جمله عبارتند از: کارکنان، مصرف‌کنندگان و دولت. برای مثال، یکی از راههای تغییر درآمدها، یارانه‌های گزاف در قیمت کالاها و خدمات مؤسسات عمومی است.

نکته سوم ـ برنامه‌ریزی متمرکز بلند مدت ـ انگیزه‌ای است که در برخی کشورها به کار می‌رود. به عنوان مثال، مالکیت دولت فرانسه بر برق و راه‌آهن تأمین خدمات را بیش و پیش از تقاضا، به عنوان بخشی از فرآیند برنامه‌ریزی ملی، به ویژه درباره کوششهای دولت در ایجاد عدم تمرکز در اقتصاد، امکان‌پذیر ساخت.

نکته چهارم ـ تغییر اقتصاد از سرمایه‌داری به سوسیالیستی ـ در برخی کشورها عامل اصلی بوده است. در انگلستان در دوران پس از جنگ، راه‌آهن، فولاد و زغال‌سنگ ملی شد تا ستادهای فرماندهی اصلی اقتصاد در اختیار دولت قرار گیرد. مؤسسات عمومی به عنوان نوعی سوسیالیسم «منعطف و تلطیف شده» و شاید مرحله‌ای از گذار به سمت سوسیالیسم کامل تلقی شده است. اگر صنایع با اهمیت، مثل خدمات رفاهی، در دست دولت باشد، گذار به جامعه سوسیالیستی تسهیل خواهد شد.

در مجموع می‌توان گفت که دولتها همه یک هدف پایدار و ثابت برای استفاده از مؤسسات عمومی نداشته‌اند. اگر چه سودآوری نکته بااهمیتی است، لیکن برای مؤسسات عمومی مجموعه دلایل گوناگونی فراتر از سوددهی وجود داشته است. مؤسسات عمومی، همیشه غیر از پول‌سازی هدفهای دیگری هم داشته‌اند. البته دولت می‌تواند در هر بخش جامعه دخالت کند که این امر ایجاد مؤسسات دولتی را نیز دربرمی‌گیرد.

مجادله خصوصی‌سازی

پرسشهای اساسی درباره مؤسسات عمومی در حال حاضر این است که آیا دولتها اصلا باید مؤسسه داشته باشند و در چه وضعیتی مالکیت دولت را باید حفظ کرد یا از میان برد؟ پس از انتخاب دولت تاچر در 1979 در انگلستان، مجادله عمیقی بر سر موضوع خصوصی‌سازی پدید آمد و دهه 1980 با برنامه‌های جامع و مداوم خصوصی‌سازی همزمان شد. مجادله پایان نیافت و موفقیت برنامه‌های انگلستان توسط کشورهای دیگر که خصوصی‌سازی را شیوه‌ای برای تمرکز بر فعالیتهای اصلی و ابزار ساده‌ای جهت افزایش درآمد می‌دانستند، پیروی نشد. خصوصی‌سازی مؤسسات عمومی به یک نهضت جهانی تبدیل شده است. نخست کشورهای توسعه یافته و سپس کشورهای در حال توسعه ـ 57 کشور تا 1987 (رامامورتی، 1991) ـ انواع مختلف مؤسسات عمومی را به معرض فروش گذاشتند. نهادهای بین‌المللی، مثل بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول، خصوصی‌سازی را به عنوان بخشی از هر برنامه وام و کمک‌رسانی خود ترویج و ترغیب کرده‌اند.

اصطلاح «خصوصی‌سازی» می‌تواند معانی بسیاری داشته باشد. و آن گونه که از نامش برمی‌آید، می‌توان آن را به معنای بازگردانیدن داراییهای متعلق به دولت، به بخش خصوصی گرفت، که در آن،‌کنترل فعالیت توسط انتشار سهام، از بخش دولتی به بخش خصوصی منتقل می‌شود (اوهاشی و روث، 1980). این دیدگاه بسیار محدود است. درستتر این است که خصوصی‌سازی را به عنوان کاهش دخالت دولت به طور کلی تلقی کرد (به عنوان کاهش در تولید) همچنین کاهش در تأمین، یارانه‌ها و مقررات، یا در واقع ترکیبی از این چهار ابزار (لی گراند و رابینسون‏، 1984، ص 6). خصوصی‌سازی را به چهار شیوه می‌توان اجرا کرد (استیل و هلد، 1984، ص 13):

پرداخت مستقیم هزینه: به جای تأمین مالی از طریق مالیات، استفاده‌کننده باید هزینه را بپردازد.

به پیمان دادن(پیمانکاری): استفاده از پیمانکاران خصوصی به جای تولید توسط دولت.

ملی‌زدایی کردن: حجم‌زدایی کاهش دامنه فعالیت دولت، به ترتیب فروش مؤسسات عمومی و سپس رها کردن (بخشی از) وظایف عمومی غیربازرگانی دولت.

آزادسازی: یعنی برداشتن محدودیتهای قانونی از بخش خصوصی برای رقابت با بخش دولتی.

بحثهای اصلی عبارتند از: 1) بحثهای اقتصادی؛ 2) بحثهای مربوط به مدیریت و کارآیی؛ و 3) تصورات ایدئولوژیک درباره نقش دولت در جامعه.

1ـ بحث‌های اقتصادی مدافع خصوصی‌سازی

بحثهای اقتصادی طرفدار خصوصی‌سازی از جمله عبارتند از: کاهش مالیاتها از طریق درآمد فروش؛ مواجه کردن فعالیتها با نیروهای بازار و رقابت؛ و کاستن از مخارج دولت و سهم دولت از کل اقتصاد. ترغیب رقابت، بخش جذاب برنامه خصوصی‌سازی است. در تئوری، رقابت محرکهای قدرتمندی برای کارآیی تولید و قیمت‌گذاری فراهم می‌سازد. اگر رقابت وجود داشته باشد، مؤسسات عمومی‌ای که مطابق خواست مصرف‌کنندگان عمل نمی‌کنند، یا قیمت بالایی برای محصول تعیین می‌نمایند، بازار خود را از دست خواهند داد.

ساده‌ترین راه ایجاد رقابت به جای فروش دارایی‌ها، مقررات‌زدایی صنعت است، مگر اینکه مقررات‌زدایی همچنان با فروش دارایی‌ها برقرار شود. میان ایجاد رقابت در انواع مختلف مؤسسات عمومی باید تفاوت قائل شد. خصوصی‌سازی از طریق فروش مؤسسات، منوط به انحصار طبیعی پرسشهایی را مطرح می‌سازد. جلوگیری از استثمار انحصارها زمانی به عنوان دلیل اصلی مالکیت دولت تلقی می‌شد، اما این دلیل اهمیت خود را از دست داده است. پیشرفتهای نظری اقتصاد، به ویژه «نظریه بازار قابل رقابت» نشان می‌دهد که تجاوز و غارتگری انحصارها از طریق ورود بالقوه رقبا محدود می‌شود (بومال، پانزار وویلیگ، 1982). آنها نمی‌توانند خیلی بیش از قیمتهای معقول دریافت کنند، زیرا در آن صورت ممکن است رقیبی به میدان درآید. در صورتی که انحصار با این روش محدود شود،‌ نیازی به دخالت دولت وجود نخواهد داشت. به علاوه، حتی در جایی که مسأله جدی انحصار وجود داشته باشد، مثل برق و مخابرات، فقط در بخشی از عملیات یک مؤسسه است.

در حالی که باید پذیرفت که انگلستان، نخستین کشوری بود که برنامه کلان خصوصی‌سازی را به اجرا درآورد، لزوماً سرمشق خوبی برای فرآیند خصوصی‌سازی نیست. دلیل اصلی خصوصی‌سازی باید بهبود کارآیی اقتصادی به طور اخص در درون سازمان و به طور اعم در عملکرد اقتصاد صنایعی که به خدمات این مؤسسات اتکا دارند، باشد. اگر هدف انگلستان هم این بوده، خصوصی‌سازی شکست خورده است. اگر هدف اصلی حداکثر کردن درآمد خزانه دولت بوده، شاید موفق شده است، لیکن اصلاحات گسترده‌تر هنوز انجام نشده و احتمالاً انجام هم نخواهد شد. وضع مصرف‌کنندگان بهبود نیافته و رقابت به میزان چشمگیری پدید نیامده است. یکی دیگر از بحثهای اقتصادی در دفاع از روند خصوصی‌سازی، کاهش یارانه‌های جبرانی است و آن هنگامی است که مؤسسه‌ای، قیمتهای متنوعی به کار می‌برد، تا در کل، فعالیتهای سودآور، فعالیتهای مطلوب لیکن بدون سود را جبران نماید. خصوصی‌سازی راهی است برای دریافت قیمت واقعی خدمات بر اساس هزینه‌ها. یارانه‌های جبرانی، هم‌اکنون از نظر اقتصادی طرفداری ندارد، زیرا موجب می‌شود که هزینه‌های واقعی و ناکارآ از نظرها مخفی بماند. یارانه جبرانی شیوه نامشهودی است برای کمک و یاری رساندن به محرومان یا گروههایی که از قدرت سیاسی ویژه‌ای برخوردارند. استفاده از سایر سازوکارها، مثل انتقال مستقیم پول به نیازمندان، یا تأمین مستقیم این هزینه‌ها از بودجه دولت، بر روش یارانه جبرانی برتری دارند. اگر دولت، مشتاق ارائه خدماتی است، باید نخست اعتبار آن را تأمین کند.

دلیل اقتصادی دیگری که برای خصوصی‌سازی ارائه شده، کاستن از میزان استقراض دولتی است. کاهش استقراض بخش دولتی، عامل مهمی در برنامه‌های دولت تاچر بود که همچنین برای بسیاری از دولتها اهمیت دارد. دولتها و مؤسسات دولتی باید برای هزینه‌های سرمایه‌ای لازم جهت دارایی‌های بلندمدت، مانند نیروگاهها، وام بگیرند. هزینه اقتصادی این وام یکی از دلایل خصوصی‌سازی است.

2ـ کارآیی مدیریت و خصوصی‌سازی

بحث کارآیی خصوصی‌سازی، مدعی است که مدیریت خصوصی ماهیتاً بر مدیریت دولتی برتری دارد. مدیریت مؤسسات عمومی، دستخوش مشکلاتی است که عملکرد آن را محدود می‌سازد. در ساختار مشوقهای موجود برای مدیریت تفاوت تئوریک دارند و نظر به اینکه مؤسسات عمومی در محیطی سیاسی به سر می‌برند، می‌توان گفت که مدیریت در آنها پیچیده‌تر است. شاید شرایط خدمات عمومی برای تعالی مناسب نیست. شواهد سیستماتیک درباره کارآیی نسبی تولید خصوصی و عمومی بسیار محدود است، و «تعمیم جهانشمول فقط از معدودی مطالعات تجربی و مثالهای احساس‌برانگیز ناشی شده است» (هلد، 1983، ص 308). شواهدی وجود دارد که روند خصوصی‌سازی برای عملیات در اندازه‌های کوچک، کارآمدتر است. برای نمونه، مقایسه میان جمع‌آوری زباله توسط بخش خصوصی و دولتی نشان می‌دهد که پیمانکاران خصوصی ارزانتر از بخش دولتی کار را انجام می‌دهند.

میلوارد و پارکر شواهد موجود درباره کارآیی مؤسسات دولتی و خصوصی در کشورها و صنایع مختلفی را مطالعه کردند و نتیجه گرفتند که شواهد سیستماتیک مبنی بر اینکه اثربخشی هزینه در مؤسسات عمومی، کمتر از مؤسسات خصوصی است، وجود ندارد. آنها بر این نکته افزودند: «ضعیف‌ترین عملکرد در این زمینه، به جمع‌آوری زباله و تأمین آب مربوط می‌شود… که باید آن را در برابر عدم تفاوت معنادار در راه‌آهن کانادا و خطوط هوایی استرالیا و عملکرد برتر انرژی برق در ایالات متحده قرار داد.»همچنین طبق اظهار ویکرز و یارو برای منافع نظری ابزار شده درباره مالکیت خصوصی، شواهد واقعی، نسبتاً مبهم و درهم است و «این شواهد، برتری مشخص مالکیت خصوصی را در مورد کارایی هزینه‌ها نشان نمی‌دهد.»

3ـ بحث‌های ایدئولوژیک

در مجادله ایدئولوژیک بر سر خصوصی‌سازی، مطئناً طرفداران خصوصی‌سازی برنده شده‌اند، این داوری بر اساس نتیجه کار صورت می‌گیرد. با وجود این برنده شدن مطرح نیست، بلکه مسئله بر سر این است که بحث مخالفی صورت نگرفته یا بسیار ضعیف صورت گرفته است. در هر صورت به نظر می‌رسد که بحثهای عمل‌گرایانه بر بحثهای ایدئولوژیک غلبه یافته است. حتی در انگلستان، که مجادلات ایدئولوژیک بسیار پرشوری در گرفته بود، محکمترین دلیل ادامه برنامه‌های خصوصی‌سازی، دلیل عملی افزایش درآمد بود، نه تغییر شکل جامعه.

با نگاهی مجدد به انواع مختلف مؤسسات عمومی، آشکار می‌شود که منافع اقتصادی تنها از فروش مؤسسات در محیط‌های رقابتی حاصل می‌شود. برای انواع مشخصی چون خدمات عام‌المنفعه، منافع اقتصادی با تشویق رقابت از طریق مقررات‌زدایی در حالی که به تغییر مالکیت اهمیت کمتری داده شود،‌ به دست می‌آید. برخی از پژوهشگران اظهار می‌دارند که «میزان رقابت محصول در بازار و اثربخشی خط‌مشیها و مقررات، بیش از مالکیت بر عملکرد تأثیر داشته است» (ویکرز و یارو، 1988، ص 3). مجادله اکنون به نفع طرفداران خصوصی‌سازی پایان گرفته و این با وجود عدم قطعیت بحثهای اقتصادی به طرفداری از روند خصوصی‌سازی است؛ هیچ شاهد قاطعی درباره برتری کارآیی بخش خصوصی وجود ندارد (همین طور برای برتری بخش دولتی هم مدرک کافی در دست نیست)؛ و بحثهای ایدئولوژیک هم قانع‌کننده نیستند.

بحثها و شواهد طرفدار خصوصی‌سازی قوی نیستند. لیکن در تحلیل نهایی، طرفداران نگهداری مؤسات دولتی هم، به جز ادعای ضعیف تاریخ و نقشی که زمانی برای پیشبرد سوسیالیزم توسط دولت قائل بودند، بحثی جدی و پایداری مطرح نکرده‌اند.

کنترل و پاسخگویی

تا زمانی که سازمان در دست دولت است، پاسخگویی آن باید مورد سؤال باشد. در تئوری (ر.ک فصل 10)، همه بخشهای دولت به رهبری سیاسی و نهایتاً به مردم پاسخگو هستند. مسأله پاسخگویی زمانی مهمترین موضوع مطالعات مدیریت مؤسسات عمومی و نهادهای قانونی بود و مسأله مالکیت، بعدها طرح شد. اگر چه اکنون مسأله اصلی مطمئناً خصوصی‌سازی است، ولی نگران درباره پاسخگویی نیز به قوت خود باقی است.

اصلی بودن مسأله پاسخگویی را می‌توان از سه مشخصه بارز مؤسسات عمومی نتیجه گرفت: «نخست، باید متعلق به دولت باشند. دوم،‌ باید به تولید کالاها و خدمات برای فروش اشتغال داشته باشند. و سوم، فروش و درآمد آنها باید ارتباطی با قیمت تمام شده داشته باشند.» (آهارونی، ص 6) این ویژگی‌ها در پاسخگویی سردرگمی پدید می‌آورد. مؤسسات عمومی سازمانهایی هستند که به عنوان قسمتی از بخش دولتی طرح‌ریزی شده‌اند، لیکن قرار است اداره آنها جنبه تجاری هم داشته باشد. آنها به صورت تجاری عمل می‌کنند ولی سهامدار ندارند؛ آنها متعلق به دولت‌اند ولی تأمین مالی آنها با دولت نیست. آنها مدیریت و هیئت مدیره مخصوص به خود را دارند، ولی همچنین نسبت به یک وزیر هم مسؤولند. مؤسسه عمومی غالباً باید علاوه بر حداکثر کردن سود مانند یک شرکت خصوصی، هدفهای دیگری را هم دنبال کند. تئوری اصیل و وکیل یا مالک و مدیر شرح داده شده در فصل اول، توصیه می‌کند که موضوع پاسخگویی در بخش دولتی و به ویژه در مؤسسات عمومی ماهیتاً ناقص و معیوب است. به‌این معنا که علاوه بر دلایل اقتصادی پیش گفته، پاسخگویی ضعیف توجیهی برای خصوصی‌سازی تلقی می‌شود.

مؤسسات عمومی و خصوصی هر دو با مسأله مالک/ مدیر روبرو هستند، لیکن این مشکل در بخش عمومی به ویژه در مؤسسات عمومی بزرگتر است. مؤسسات عمومی معمولاً به عنوان یک نهاد قانونی با مقداری آزادی مدیریتی ایجاد می‌شوند. لیکن از یک سو، به اندازه وزارتخانه یا ادارات دولتی پاسخگویی سیاسی ندارد و از سوی دیگر، پاسخگویی به سهامداران هم که مزیت بزرگی در بخش خصوصی تلقی می‌شود، در آنها وجود ندارد. حتی اگر در بخش خصوصی هم پاسخگویی وجود داشته باشد، مؤسسات عمومی به علت آنکه جایگاه آنها میان دو بخش است، همچنان دچار مسئله پاسخگویی خواهند بود.

مسأله یافتن یک نظام پاسخگویی موفق بوده است که هم برای دولت مناسب باشد هم برای مؤسسه. در حال حاضر، بخشهای مختلف نظام پاسخگویی با مسائل ویژه‌ای روبرو هستند. همه عملیاتی دولتی تحت کنترل وزیر است. اما وزیر هدفهای سیاسی‌ای دارد که ممکن است لزوماً به عملکرد مؤسسه مربوط نباشد و به نحوی بر عکس پاسخگویی در اداره، وزیر به گونه‌ای مسؤول عملکرد تجارتی در بازار و همینطور مسؤؤل عملکرد سیاسی است. سازگار کردن این دو هدف در عمل، بسیار دشوار و مسأله‌ساز شده است. مدیران مؤسسات عمومی غالباً به عنوان افرادی با ریسک‌پذیری اندک، خواستار زندگی آرام، بدون پاداش کافی یا تنبیه شدید و با کفایتی کمتر از مدیران بخش خصوصی تلقی می‌شوند. بخشی از دلیل این طرز تلقی، ناشی از نبودن اخراج به عنوان تنبیه و همچنین کم‌اهمیت بودن شکست مؤسسه است. این نگرش ممکن است عاری از حقیقت باشد، اما به علت مبهم بودن هدفها و مقاصد، نمی‌توان کیفیت کار مدیران را به درستی ارزیابی کرد.

موضوعهای خصوصی‌سازی و پاسخگویی با هم پیوند دارند. یکی از بحثهای توجیه خصوصی‌سازی این است که مالکیت دولتی به معنای نبود، پاسخگویی واقعی است. در این نظر، نبود آن نوعی پاسخگویی که در بخش خصوصی هست، دلالت می‌کند که مؤسسات عمومی در جامعه جایی ندارند. دولتهای جدید، اصلاحاتی به انجام رسانده‌اند که ممکن است تأثیری گذاشته باشد. بخشی از فرآیند اصلاحات بخش دولتی مربوط به تأکید بر کنترل مؤسسات عمومی، از طریق وادار ساختن آنها به پرداخت سود سهام بیشتر و ایجاد وسایلی برای حصول اطمینان از پاسخگویی است. موفقیت این تغییرات هنوز چندان مطمئن نیست. اگر پاسخگویی ضعیف باشد و بهبود آن امکان‌پذیر نباشد، خصوصی‌سازی توجیه بیشتری خواهد داشت.

کنترل دولت و آزادی مدیریت

دامنه کنترلها بین دولت و مؤسسات عمومی آن، تعارض پدید می‌آورد. سیاستمداران و ادارات مرکزی دیوانسالاری مدعی‌اند که کنترل کافی وجود ندارد، حال آنکه مدیران مؤسسات عمومی ادعا می‌کنند که دخالتهای بسیاری در حوزه اختیارات آنها صورت می‌گیرد. مؤسسات، کنترل دولت را بسیار انعطاف‌ناپذیر و وقت‌گیر می‌دانند. چرا نباید سیاستمداران بگذارند مدیران مدیریت کنند؟ بین رهایی از کنترل روزمره سیاسی و پاسخگویی، تعارض غیرقابل اجتنابی وجود دارد. مدیران مؤسسات عمومی، معمولاً از بقیه بخشهای دولتی آزادی بیشتری دارند، لیکن با وجود این، احساس می‌کنند که دولت دست و پای آنها را بسته است.

از نقطه نظر دولت، باید تأکید کرد که کنترل سازمانهای متعلق به دولت ضروری است، زیرا به سادگی ممکن است از نظر سیاسی مسأله‌ساز شود. از آنجا که مؤسسات عمومی، متعلق به عموم مردم است، نماینده سیاسی آنها کاملاً حق دارد که این مؤسسات را از سوی آنها تا حدودی کنترل کند. عمومی بودن آنها دلیلی دارد، لذا سیاستمداران نمی‌توانند چنین وظیفه مهمی را فروگذار کنند، با این حال این رابطه ناپایدار و غیرمطلوب است.

مطلوب نبودن چارچوب کنترل صنایع متعلق به دولت، چهار دلیل بالقوه دارد: جایگزین کردن هدفهای سیاسی به جای هدفهای اجتماعی؛ رجحان دادن دخالت مستقیم سیاسی و تصمیمات مدیریتی، که کار ادارات دولتی را به ایجاد ساختار مشوق‌های مناسب برای مدیران محدود می‌سازد؛ ناکارآیی داخلی در دیوانسالاریها؛ سطوح ناکارآمد فعالیت بوروکراتیک (ویکرز و یارو، 1988، ص 34). همه این موارد در عمل مشاهده می‌شوند، لیکن شناخت مسأله یک چیز است و یافتن راه حل برای آن چیز دیگری است.

آهارونی (1986، ص 153) معتقد است که منافع ناسازگار اعضای یک نهاد را می‌توان به چهار طریق حل‌وفصل کرد؛ 1) کاستن از مشوقهای پیگیری مقاصد یا اهداف متعارض از طریق نظارت؛ 2) کاستن از مشوقهای پیگیری اهداف متعارض از طریق پاداش و تنبیه؛ 3) محدود ساختن مقاصد متعارض از طریق تحصیلات و متقاعدسازی؛ و 4) حذف افسانه هدفهای مشترک، به رسمیت شناختن و پذیرفتن تعارض و مذاکره باز و مشروع تحت مقرراتی که توافقهای مربوط به بهره‌وری را ترویج کنند. برخی دولتها قراردادهایی بین مؤسسات و دولت منعقد کرده‌اند، اما این باور که یک روش خاص می‌تواند روابط را بهبود بخشد، غیرواقعی است.

تلخیص :سیده هدی شمس

Capture000

به اشتراک گذاشتن.

درباره نویسنده

کاندیدای دکتری مدیریت دولتی- خط مشی گذاری و سیاستگذاری دانشگاه تهران، مشاور حوزه سیاستگذاری علم و فناوری، بودجه ریزی و فناوری اطلاعات

کامنت