مدیریت دولتی نوین6-خط‌مشی عمومی و تجزیه و تحلیل خط‌مشی

0

مدیریت دولتی نوین

فصل ششم

خط‌مشی عمومی و تجزیه و تحلیل خط‌مشی

نویسنده :✍آون هیوز

جهت دریافت نسخه الکترونیکی فایل،کلیک کنید

مقدمه

همان‌طور که در دو فصل گذشته گفته شد، دولتها کالاها و خدمات را تهیه و تولید می‌کنند. دولتها خط‌مشی نیز تولید می‌کنند. منطقاً این نکته قبل از تولید هر چیز دیگر به وقوع می‌پیوندد و ممکن است وضع خط‌مشی، تنها هدف سازمانهای دولتی خاصی که وظیفه ارائه خدمات را بر عهده ندارند، باشد. در اوائل سالهای دهه 1970، مطالعه خط‌مشی عمومی جایگاه خود را در داخل قلمرو وسیع اداره امور دولتی باز یافت. خط‌مشی عمومی یکی دیگر از راههای مطالعه و توصیف مراوده دولت با مردم است و عبارات «تحقیق در خط‌مشی» و «تجزیه و تحلیل خط‌مشی» نیز مفاهیمی در همین راستا می‌باشند. خط‌مشی عمومی را می‌توان انتقاد یا عکس‌العملی در برابر سنت اداره امور دولتی سنتی، یا پذیرش دیر هنگام فنون رسمی به وسیله بخش دولتی دانست. اکنون می‌توان گفت که خط‌میش عمومی دارای دو رویکرد است که هر کدام از آنها ملاحظات و تأکیدات خاص خود را دارد. اولین رویکرد «تجزیه و تحلیل خط‌مشی» است و دومین آن «خط‌مشی عمومی سیاسی» است. طرفداران تجزیه و تحلیل خط‌مشی کسانی هستند که به توسعه این رشته در مسیر اولیه خود ادامه می‌دهند. به عبارت دیگر، کماکان خواهان استفاده از آمارها و مدلهای ریاضی بسیار ذهنی و تأکید بر تصمیم‌گیری و صورت‌بندی خط‌مشی هستند. متقابلاً نظریه‌پردازان خط‌مشی عمومی سیاسی بیشتر، خواهان نتایج خط‌مشی عمومی بوده، به مراودات سیاسی که مبین یک واقعه خاص هستند و انواع خط‌مشیها مانند بهداشت، آموزش، رفاه، محیط، علاقه نشان می‌دهند و بر خلاف گروه اول به استفاده از الگوهای ریاضی توجه زیادی نشان نمی‌دهند.

خط‌مشی عمومی را می‌توان یا به عنوان یک پارادایم مستقل، هم عرض اداره امور دولتی و مدیریت دولتی، یا به عنوان مجموعه‌ای از شیوه‌های تحلیلی که در هر دو رویکرد اداره امور بخش دولتی (اداره امور دولتی و مدیریت دولتی) کاربرد دارند، مورد توجه قرار داد. طرفداران نظریه مدیریت‌گرایی نیز شیوه‌های تجربی مورد علاقه خود را از خط‌مشی عمومی استنتاج می‌کنند. ولی تئوریهای آنها صرفاً تئوریهای خط‌مشی عمومی نیست، بلکه در آن به طور گسترده از تئوریهای اقتصادی استفاده شده است. هر چند وجود نهضت خط‌مشی عمومی برای مطالعه بخش دولتی مهم است، ولی ظاهراً این نهضت در سالهای اخیر، بخشی از نیروی پیشبرنده خود را از دست داده است. شیوه‌های آن به سبب محدودیت دید و نتیجه گیری‌های آن به سبب وجود تردید در مربوط بودن آنها به امور دولت مورد انتقاد قرار گرفته است. به طور یقین، مکتب تجزیه و تحلیل خط‌مشی، دوران طلایی خود را پشت سر گذاشته اس. در عوض، خط‌مشی عمومی و تجزیه و تحلیل خط‌مشی برای جلب توجه به طرف آنچه دولت انجام می‌دهد، به عنوان نقطه مقابل اداره امور دولتی که به چگونگی انجام عملیات توجه دارد و همچنین برای استفاده از شیوه‌های تجربی در تجزیه و تحلیل خط‌مشی، کماکان مفید خواهند بود.

خط‌مشی عمومی، اداره امور دولتی و مدیریت دولتی

ارائه تعریف دقیق خط‌مشی عمومی ممکن نیست. برای تعریف «خط مشی» و «خط‌مشی‌گذاری» تلاشهای بسیاری به عمل آمده است. برای خط‌مشی عمومی تعاریف متنوعی ارائه شده است که «از تعاریفی مانند بیان مقاصد و نیات، برنامه نیل به اهداف و ضوابط کلی که هدایت‌کننده رفتار آینده در تصمیم‌گیری‌های دولتی‌اند» آغاز و تا تعاریفی مانند «تصمیمات مهم دولت، یک خط یا راه کار انتخاب شده برای عمل، پی‌آمدهای اقدام یا عدم اقدام و حتی کل اقدامات دولت» ادامه پیدا می‌کند.

ترسیم و ترشیح یک رویکرد خط‌مشی عمومی، با استفاده از اداره امور دولتی، سیاست، یا مدیریت دولتی جدید مشکل است. همه این مفاهیم مربوط به عملیات دولت و بخش دولتی است. اداره امور دولتی به خصوص الگوی سنتی، که در آن توجه زیادی به موضوع خط‌مشی نمی‌شود، دارای بعضی تفاوتهای تقریباً آشکار می‌باشد. تحلیلگران خط‌مشی عمومی، از ابتدا، با کسانی که شیوه‌های کلی اداره امور دولتی را پی می‌گرفتند، تفاوت داشتند و توجیه زیادی به شیوه‌های تحلیلی و اعداد و ارقام، نشان می‌دادند. اداره امور دولتی از آغاز بر مجموعه افراد حرفه‌ای تأکید داشت، جایی که برای اداره کردن خردمندانه و خوب، نیازی به استفاده از انواع شیوه‌های آماری نیست. خط‌مشی عمومی آشکارا از اداره امور دولتی «سیاسی‌«تر است و در آن بر استفاده از رویکردهای فنی و حتی ریاضی در تصمیم‌گیری تأکید بیشتری شده است. خط‌مشی عمومی از اداره امور دولتی واقع‌گراتر است و در آن برای بوروکراسی، نقشهای تصمیم‌گیری و سیاسی قائل گردیده است.

تفکیک خط‌مشی عمومی از علم سیاست تقریباً مشکل است و گاهی تشخیص اینکه یک مطالعه خاص مربوط به خط‌مشی عمومی یا مربوط به سیاست است، مشکل است. خط‌مشی عمومی با الگوی سنتی اداره امور دولتی تفاوت دارد. بر طبق رویکرد خط‌مشی عمومی، در داخل اداره برخی فرآیندهای سیاسی وجود دارد که به خط‌مشی منتهی می‌شود. به همین دلیل، خط‌مشی عمومی از اداره امور دولتی «سیاسی»تر است.

هنری[1] عقیده دارد، «ایجاد خط‌مشی عمومی تلاشی برای به کارگیری علوم سیاسی در اداره امور دولتی است؛ همسویی ذاتی آن با رشته اداره امور دولتی واقعی است، و بسیاری از دانشمندان که در رشته فرعی خط‌مشی عمومی شهرت دارند، خود را در حوزه برزخ بین علوم سیاسی و اداره امور دولتی می‌بینند و برحسب مورد، به طرف یکی از ای دو نظام گرایش پیدا می‌کنند» (هنری 1990).

تشریح رابطه خط‌مشی عمومی با مدیریت دولتی جدید نیز مشکل است. عقیده بر آن است که مدیریت دولتی جدید در حال حذف اداره امور دولتی سنتی است و آنچه را که عملاً در بخش امور دولتی به وقوع می‌پیوندد، به شکل واقع‌تری توصیف می‌کند. به هر حال، رابطه بین مدیریت‌گرایی و خط‌مشی عمومی به شکلی نیست که یکی از آنها بتواند دیگری را حذف کند. در مدیریت دولتی از الگوی تجربی استفاده می‌شود، ولی معمولاً این الگوها متعلق به اقتصاد هستند. ممکن است در رویکرد تجزیه و تحلیل خط‌مشی، از اقتصاد به عنوان یکی از انواع روشها استفاده شود. البته روش‌های مودر استفاده عمدتاً استقرائی هستند، در حال که روش علمی در اقتصاد، قیاسی است. ادعا می‌شود که هر دو دیدگاه دارای نقاط قوتی هستند، ولی دولتها نشان داده‌اند که تمایل بیشتری به استفاده از روش‌های اقتصادی دارند.

تجزیه و تحلیل خط‌مشی

خط‌مشی عمومی با تجزیه و تحلیل همه جانبه اطلاعات مورد نیاز دولتها آغاز شد. پوت و اسپرینگر تجربیات سالهای 1930 تا 1960 را از علائم آغاز این رشته می‌دانند. این موضوع با اجرای برنامه‌های بزرگ سالهای دهه 1960 دولتها بیشتر تحقق یافت. اندازه و پیچیدگی برنامه‌های اجتماعی سالهای دهه 1960 ضرورت تجزیه و تحلیل بهتر را افزایش داد. فنون ریاضی دریافتی از مراکز تحقیقاتی و سازمانهای نظامی در بخش عمومی به کار گرفته شدند. در حقیقت آن دوران، دوران علم بود. در آن دوران هر مسئله‌ای یک راه‌حل ممکن داشت که از طریق به کارگیری مناسب شیوه‌ای علمی به دست می‌آمد. به هر حال، دوران اولیه تجزیه و تحلیل خط‌مشی به دلیل تکیه بیش از حد، یا به عبارت دیگر، به علت وجود این باور که اعداد و ارقام یا فنون به تنهایی می‌توانند مسائل خط‌مشی عمومی را حل کنند، موفقیت‌آمیز و مثبت ارزیابی نمی‌شود. تنها از سال 1980 به بعد بود که مرحله جدیدی به قوت پوت و اسپرینگر به نام دوره سوم آغاز شد.

تجزیه و تحلیل خط‌مشی در دوره سوم فقط مکمل فرآیندهای سیاسی بوده، و جایگزین آنها محسوب نمی‌شود. تجزیه و تحلیل خط‌مشی باعث نزدیک شدن نظریات به یکدیگر شده و توسط طرفهای مختلف یک بحث خاص مورد استفاده قرار می‌گیرد. همه شرکت‌کنندگان در فرآیند خط‌مشی‌گذاری برای تحکیم و تحمیل نظریات خود از آمار به عنوان یک سلاح استفاده می‌کنند.

شیوه‌های تجربی

درباره شیوع شیوه‌های تجربی و مهارتهایی که تصور می‌شد برای تجزیه و تحلیل خط‌مشی و تحلیلگران خط‌مشی ضروری هستند، مطالب زیادی گفته شده است. از یک نظر دو نوع مهارت مورد نیاز است. اول «مهارتهای علمی» که به سه طبقه تقسیم می‌شوند (1) مهارتهای «شکل‌دهی به اطلاعات» که «موجب افزایش توانایی تحلیلگر در بیان عقاید مرتبط با خط‌مشی و آزمون ارتباط آنها با وقایع جهان واقع می‌شود»؛ (2) مهارتهای «جمع‌آوری اطلاعات» که «تحلیلگر را به رویکردها و ابزار لازم برای مشاهده صحیح اشخاص، اشیاء و حوادث مجهز می‌کند؛ و (3) مهارتهای تحلیل اطلاعات که به تحلیلگر کمک می‌کند از شواهد تجربی نتیجه‌گیری‌های لازم را به عمل آورد، (پوت و اسپرینگر 1989، ص 24). مهارتهای علمی فوق مستقل نیستند و تقریباً به یکدیگر وابسته‌اند؛ آنها به مهارتهای نوع دوم یا به قول این دو نفر محقق «مهارتهای تسهیل‌کننده» مانند مهارتهای خط‌مشی‌گذاری، طرح‌ریزی و مدیریتی نیز وابسته‌اند (1989، ص 25).

بعضی از شیوه‌های تجربی که در تجزیه و تحلیل خط‌مشی مورد استفاده قرار می‌گیرند، عبارتند از: (1) تجزیه و تحلیل هزینه ـ فایده (انتخاب بهینه از میان راه کارهای مختلف با اطمینان کامل)؛ (2) تئوری تصمیم (انتخاب بهینه با احتمالات مشروط)؛ (3) تجزیه و تحلیل سطح بهینه (دستیابی به یک خط‌مشی بهینه به طوری که مقادیر خیلی زیاد و خیلی کم مورد نظر نباشند)؛ (4) تئوری تخصیص (تجزیه و تحلیل ـ ترکیب بهینه) و (5) الگوهای بهینه کردن زمان. نگل که احتمالاً از اشخاص مشهور در زمینه به کارگیری رویکردهای ریاضی در خط‌مشی‌گذاری بوده و طبیعتاً شیفته محاسن به‌کارگیری آنهاست، عقیده دارد، «بطور کلی این ارزیابی خط‌مشی بر اساس شیوه‌های علم و مدیریت، می‌تواند فرآیندهای تصمیم‌گیری را بهبود بخشد» (نگل 1990، ص 433):

الگوهای فرآیند خط‌مشی‌گذاری

تقریباً به تعداد نظریه‌پردازان خط‌مشی عمومی، الگوی فرآیند خط‌مشی‌گذاری وجود دارد. الگوی فرآیند خط‌مشی‌گذاری متعلق به آندرسون[2] دارای پنج مرحله است: تشخیص مسئله و تهیه دستور کاری، تنظیم راه‌حلها، پذیرش راه‌حل، اجرا و ارزیابی (19684، ص 19). کواد نیز برای فرآیند خط‌مشی‌گذاری، پنج مرحله قائل است: تنظیم مسئله، پیدا کردن راه‌حلها، پیش‌بینی محیط آینده، مدلسازی اثرات راه‌حلها و ارزیابی راه‌حلها.

پاتن و ساویکی[3] یک الگوی شش مرحله‌ای را ارائه می‌دهند و با وجود اینکه آنها اعلام می‌کنندن هیچ راه منحصر به فردی برای تجزیه و تحلیل خط‌مشی وجود ندارد، ولی الگوی پیشنهادی این دو محقق یکی از چارچوبهای مناسب برای بررسی مشکلات خط‌مشی است. هدف اصلی آنها در این رویکرد کمک به کسانی است که موظف به تجزیه و تحلیل موقعیت و استنتاج خط‌مشی متناسب با آن موقعیت هستند. به عبارت دیگر، آنها فهرستی از عناوینی را که اجزای فرآیند خط‌مشی، تحت آن عناوین تنظیم می‌شوند، استخراج کرده‌اند.

مرحله اول: بررسی، تعریف و بیان تفصیلی مسئله

پیش از هر گونه اقدام برای بررسی مسئله خط‌مشی، در وهله نخست باید مشخص شود که واقعاً مسئله چیست؟ از آنجایی که خط‌مشیهای عمومی اغلب وابسته به یکدیگرند، این اقدام نمی‌تواند به صورت خیلی روشن و مستقیم انجام شود. تعریف مسئله در بعضی از زمینه‌ها مانند بهداشت و رفاه که از دامنه وسیعتری برخوردارند، مشکلتر است ولی حقیقت این است که بدون بیان مسأله، انجام هر اقدامی در جهت طراحی خط‌مشی غیرممکن است. تحلیلگر باید در این مرحله از فرآیند خط‌مشی‌گذاری بتواند مسئله مربوط به خط‌مشی را طوری از سایر موضوعات تفکیک کند که برخورد با آن به عنوان یک مسئله مجزا و مجرد امکان‌پذیر باشد. تحلیلگر بعد از این اقدام باید بداند که «آیا مسئله‌ای وجود دارد که به وسیله خود استفاده‌کنندگان قابل حل باشد؛ آیا می‌تواند با تعریفی دقیق و موجز مسئله را بیان کند و آیا می‌تواند زمان و منابع مورد نیاز این تجزیه و تحلیل را برآورد کند؟ (پاتن و ساویکی، 1986، ص 29). این مرحله را می‌توان همطراز مرحله «تنظیم دستور کار» در سایر الگوها دانست.

مرحله دوم: ایجاد معیارهای ارزیابی

یکی از بخشهای بدیع در الگوی پاتن و ساویکی ایجاد معیارهای ارزیابی در مراحل اولیه است. وجود این مرحله باعث می‌شود که سایر معیارها نیز مدنظر قرار گیرند و نیازی به استناد دائمی به هزینه‌ها نباشد. اثربخشی، مقبولیت سیاسی، و حتی تعداد آرا و تساوی حقوق را می‌توان از جمله معیارهای خوب ارزیابی به شمار آورد. معیارها را می‌توان از بیانیه مسئله و یا از کسی که تجزیه و تحلیل برای او انجام می‌شود، استنتاج کرد.

مرحله سوم: شناسایی خط‌مشی‌های جایگزین[4]

پس از آنکه اهداف مشخص شدند و معیارهای ارزیابی تنظیم گردیدند، ایجاد راه کارهای نیل به اهداف تعیین شده امکان‌پذیر می‌شود. هر چند طریق خاصی برای پیدا کردن شقوق ممکنه وجود ندارد، ولی این راه‌کارها ممکن است و یا حتی لازم است متفاوت باشند. پاتن و ساویکی، طرق ممکن برای پیدا کردن راه‌کارها (جایگزین‌ها) را ارائه می‌دهند: ممکن است فکر کردن زیاد، به ویژه هنگامی که وقت تنگ است، مفیدترین راه برای پیدا کردن راه‌کارها باشد»؛ راه‌کارها را می‌توان از طریق «تحلیلها و تجربیات تحقیقاتی، فنون طوفان مغزی، و نوشتن سناریوها نیز شناسایی کرد»؛ در حقیقت، نباید راه‌کارهایی که ظاهراً غیرمعمولی به نظر می‌رسند، نادیده گرفته شوند.

مرحله چهارم: ارزیابی خط‌مشی‌های جایگزین:

در این الگوی خاص، این مرحله مهمترین مرحله فرآیند خط‌مشی‌گذاری به حساب می‌آید. عقیده بر این است که بعد از شناسایی خط‌مشی‌های مختلف هر یک از آنها بر حسب اینکه دارای چه نقاط قوت و ضعفی باشند، باید مورد ارزیابی دقیق‌تر قرار گیرند.

در مرحله ارزیابی باید راه‌کارهای ممکن و راه‌کارهای غیرممکن، راه‌کارهای قابل اجرا و یا راه‌کارهایی را که از نظر سیاسی غیرقابل اجرا هستند، از یکدیگر جدا ساخت.

مرحله پنجم: انتخاب یک خط‌مشی از میان خط‌مشی‌هایی که مورد ارزیابی قرار گرفته‌اند

در این مرحله، ممکن است فهرست نتایج ارزیابی‌ها و یا راه‌کارهایی را که بر دیگر راه‌کارها تقدم دارد، به موکلان ارائه داد. اجرای برنامه نیز در این مقطع اتفاق می‌افتد؛ وظایف سازمانی و مسئولیتها ابلاغ می‌شوند و چگونگی اجرای خط‌مشی می‌بایست تنظیم و کنترل شود.

مرحله ششم: تنظیم و کنترل پی‌آمدهای خط‌مشی

کنترل و ارزیابی پیشرفت هر نوع خط‌مشی، صرف‌نظر از اینکه چگونه استنتاج شده باشد، یک اقدام بنیادی است و باید چنین هم باشد. ماهیت برنامه‌ای خط‌مشی عمومی به شکلی است که نتایج حاصل از تجزیه و تحلیل هر خط‌مشی، احتمالاً مسئله جدیدی برای سایر خط‌مشی‌ها خواهد بود و از این رو به جای یک تجزیه و تحلیل مجزا و مجدد، چندین تجزیه و تحلیل وجود خواهد داشت.

به طور کلی استفاده از مدل‌ها نارسایی‌هایی دارد. اما این گونه الگوها در بعضی شرایط برای خط‌مشی‌گذاری مفیدند. آنچه ما اکنون در اختیار داریم یک شیوه نیست بلکه یک چارچوب است و یک رویکرد سخت غیرقابل انعطاف نیست بلکه مجموعه‌ای از عناوین است. در حقیقت، ممکن است شخصی این عناوین را به طور کامل دنبال کند و از آن یک خط‌مشی نامطلوب به دست آورد و متقابلاً دیگری هیچ یک از این مراحل را دنبال نکند و به یک خط‌مشی مناسب نیز دست یابد. پرسش اصلی این است که آیا تجزیه و تحلیل خط‌مشی هنر است یا علم و یا اینکه اقدامی برای کمی کردن پدیده‌های غیرقابل شمارش و عقلایی کردن پدیده‌های نیمه عقلایی است؟ الگوها ممکن است برای خط‌مشی‌گذاری مفید باشند، ولی تضمینی برای خط‌مشی‌گذاری بهتر نخواهند بود.

محدودیتهای رویکرد تجزیه و تحلیل خط‌مشی

رویکرد تجزیه و تحلیل خط‌مشی را می‌توان تا حدودی، یک پیشرفت در الگوی سنتی اداره امور دولتی دانست. واحدهای بزرگ مانند دولت‌ها، انواع اطلاعاتی را جمع‌آوری می‌کنند که بخش بزرگی از آنها پذیرای رویکردهای ریاضی هستند. ولی به طور کلی رویکرد تجزیه و تحلیل خط‌مشی در بعضی جهات با نارسایی‌هایی مواجه است.

1ـ شیوه‌های کمی

هر چند اعداد و ارقام مفید هستند و اطلاعات مفیدی برای تصمیم‌گیرندگان فراهم می‌کنند. ولی در خط‌مشی عمومی بیش از اندازه به آنها تکیه می‌شود. مشکل اصلی، استفاده از اعداد و ارقام نیست، بلکه مشکل،‌ سطح مجرد بودن و انتزاعی بودن است که در ورای هر موضوع قابل تصور مرتبط به خط‌مشی قرار دارد. هیچ‌گونه تلاشی برای جدا کردن زمینه‌هایی که تجزیه وتحلیل خط‌مشی در آنها قابلیت کاربرد دارد ـ مانند مطالعات ترافیک جاده‌ای ـ از زمینه‌هایی که در آنها مشکلات سیاسی و اجتماعی مورد نزاع می‌باشند ـ مانند امور رفاهی ـ به عمل نیامده است. در بعضی امور دولت، اعداد و ارقام در بالاترین سطح انتزاع مورد استفاده قرار می‌گیرند، ولی تعمیم آنها به همه امور منطقی نیست.

2ـ خط‌مشی عمومی به عنوان یک رشته مستقل

شکل‌گیری نظام خط‌مشی عمومی، همان‌طور که پیروان آن نیز عقیده دارند، به طور جداگانه و فارغ از نظام اداره امور دولتی تحقق یافته است. از هنگامی که نظریه غیرواقعی مستقل بودن خط‌مشی رد شده است، نمی‌توان خط مشخص و روشنی بین خط‌مشی‌گذاری و اجرای خط‌مشی و بین خط‌مشی و اداره را ترسیم کرد. ولی مستقل دانستن خط‌مشی به عنوان یک نظام علمی باعث پیدایش گروههای حرفه‌ای مشخص و مجزایی در داخل بوروکراسیها شده که از شهرت کمی در محیط کار برخوردارند.

3ـ تأکید زیاد بر تصمیمات

عملاً بخش کوچکی از وقت و تلاش مدیران، صرف اتخاذ تصمیمات بر اساس فرآیندهای تحلیلی می‌شود. این موضوع نشانگر محدودیت و نارسایی آموزشهایی است که در برنامه‌های خط‌مشی عمومی، بخصوص در داخل سازمان، اجرا می‌شوند. مدیران موفق بیشتر سازمانده هستند تا تحلیلگر و بیشتر سیاستمدار هستند تا تکنوکرات. برخلاف آنچه بر اساس روشهای تحلیلی تصور می‌شود، صرفاً یک پی‌آمد بهینه وجود نخواهد داشت، بلکه عملاً طیف وسیعی از پی‌آمدها که هر یک معایب و محاسن خاص خود را دارند، به وجود می‌آید. در الگوی خط‌مشی عمومی، نادیده گرفتن شخصیت مسئله‌ساز است. به همین دلیل، شاید بتوان عوامل سیاسی و ارتباطی را از زاویه دید مدیریت دولتی بهتر مشاهده کرد.

4ـ بلااستفاده بودن یا استفاده کم از شیوه‌ها

حتی اگر کتابها و رویکردهای متعددی درباره تجزیه و تحلیل خط‌مشی وجود داشته باشد، شواهد چندانی دال بر اینکه شیوه‌های رسمی، مانند آنچه قبلاً معرفی شدند، مورد استفاده قرار می‌گیرند، وجود ندارد. یا اگر زمانی این شیوه‌ها مورد استفاده قرار می‌گرفته‌اند، در حال حاضر به آن وسعت کاربرد ندارند. رویکرد تجزیه و تحلیل خط‌مشی در داخل بوروکراسی، با برنامه‌های آموزشی خط‌مشی عمومی در دانشگاهها مغایر است و عملاً مربوط بودن آنها مورد تأیید قرار نگرفته است. یقیناً مشاغلی برای انتصاب تحلیلگران خط‌مشی طراحی شده است، ولی ممکن است این مشاغل توسط کسانی که آموزشهای رسمی خط‌مشی را دیده‌اند، اشغال نشود و دیگران این مشاغل را اشغال کنند.

5ـ الگوی تعقلی

پوت و اسپرینگر تحت عنوان مراحل اول و دوم تحقیق خط‌مشی، به روشنی از یک الگوی عقلایی پیروی کردند، ولی این روند در مرحله سوم تحقیق تغییر کرد.

لیندبلوم[5] الگوی عقلایی را به خوبی توصیف کرده است (1986، ص 12):‌

  1. روبرو شدن با یک مسئله مفروض
  2. فرد تعقل‌گرا ابتدا اهداف کلان، ارزشها و اهداف خرد را بیان می‌کند و سپس آنها را رتبه‌بندی و در غیر این صورت آنها را در ذهن خود سازماندهی می‌کند.
  3. او سپس فهرست تمامی راههای ممکن و مهم و به بیان دیگر، خط‌مشیهای تحقق این اهداف را تهیه می‌کند.
  4. و تمامی پی‌آمدهای مهمی را که با پیروی از این خط‌مشی‌ها حاصل می‌شوند، مورد بررسی قرار می‌دهد.
  5. در این مرحله، پی‌آمدهای هر خط‌مشی را با اهداف مقایسه می‌کند.
  6. و به این ترتیب، به انتخاب خط‌مشی‌ای که پی‌آمدش بیشترین تطبیق را با اهداف دارد، مبادرت می‌کند.

این مراحل، دقیقاً همان اهدافی هستند که در الگوهای خط‌مشی دنبال می‌شوند. همان طور که سایمون[6] در نظریه مشهور خود (1956) اعلام می‌کند، «یک فرآیند تصمیم‌گیری کاملاً عقلایی الزامات زیادی را بر عهده تصمیم‌گیرندگان می‌گذارد.» اشخاص به جای اخذ تصمیمات آرمانی، مسائل بزرگ و پیچیده را به اجزاء کوچک و قابل درک تقسیم می‌کنند؛ اولین راه کاری را که رضایت‌بخش است انتخاب می‌کنند؛ از عدم اطمینان غیرضروری پرهیز می‌کنند؛ و بر طبق رفتارهای مناسب و مفید موجود، اقدام می‌کنند. بر اساس آنچه گفته شد «هر چند انسانها ظاهراً تعقل‌گرا هستند، ولی تعقل‌گرایی آنها به علت محدودیت در شناخت و محدودیت در ظرفیتهای عاطفی کاهش می‌یابد. (لین 1986، ص 84). در سومین مرحله تجزیه و تحلیل خط‌مشی، همواره در مورد اعتماد بیش از حد به الگوی تعقلی هشدار داده می‌شود.

6ـ یک الگوی علمی ناقص

شاید، مبنای علمی مورد استفاده دز تجزیه و تحلیل خط‌مشی بحث‌برانگیز باشد. البته، هر اقدامی که قرار است دارای مبنای علمی باشد، باید آثاری از آن علم مورد نظر در آن وجود داشته باشد. می‌توان پذیرفت که تجزیه و تحلیل خط‌مشی، بر پایه یک الگوی علمی ناقص یا حداقل قدیمی قرار گرفته است. همان‌طور که قبلاً خاطرنشان شد استنتاج شیوه‌های تجربی از علوم سیاسی دارای نقاط قوت و ضعف است. نقاط قوت آن، وجود فنون جمع‌آوری اطلاعات شناخته شده و اغلب به شکل نمونه‌برداری، پردازش اطلاعات با استفاده از کامپیوتر و آنچه تحت نام تجزیه و تحلیل خط‌مشی انجام می‌گیرد و ادامه شیوه‌های علم سیاست در خط‌مشی است. به هر حال، این موضوع، همچنین به معنای اتکاء به یک تئوری علم سیاست، متعلق به سالهای دهه 1960 و 1970 است که یک ضعف محسوب می‌شود.

 

پاسخگویی به انتقادها

سالهاست که از تجزیه وتحلیل خط‌مشی انتقاد می‌شود. نگل (1990، ص 429) در مقام دفاع از این رویکرد عقیده دارد در تجزیه و تحلیل خط‌مشی می‌توان سایر ارزشها را به استثناء آنهایی که به خاطرشان رویکرد مورد انتقاد قرار گرفته است، با هم ترکیب کرد و از آنچه قبلاً مورد انتقاد قرار گرفته‌اند، فاصله گرفت. او به اهداف سنتی اثربخشی، کارایی، عدالت و انصاف[7] اشاره می‌کند. به گفته او، اثربخشی به سود حاصل از هر یک از خط‌مشیهای عمومی اشاره دارد؛ کارآیی به پایین نگهداشتن قیمت تمام شده هنگام کسب سود (که از تفاضل قیمت تمام شده یا حداکثر سطح قیمتهای تمام شده در بین اشخاص، گروهها، یا امکان و سود حاصله به دست می‌آید)، اشاره می‌کند. او اظهار می‌دارد که این عوامل باید با اهداف سه‌گانه متعالی یعنی مشارکت عمومی، قابلیت پیش‌بینی و فرآیند احقاق حق[8] به تعادل برسند. مشارکت عمومی به تصمیم‌گیری توسط گروههای ذینفع، اعم از گروههای عمومی جامعه یا سایر گروههای ذینفع خاص اشاره دارد؛ قابلیت پیش‌بینی به اخذ تصمیمات به نحوی که همه تصمیم‌گیرندگان با استفاده از یک معیار به نتایج یکسان برسند، اشاره دارد؛ در حالی که فرآیند احقاق حق یا رویه عدالت و انصاف بدین معنی است که افرادی که با آنها غیرعادلانه رفتار شده است، استحقاق توسل به سایر طرق برای احقاق حق خود را دارند (نگل، 1990، ص 429).

به این ترتیب، تا حدودی پاسخ انتقادهای کسانی که عقیده دارند طرفداران تجزیه و تحلیل خط‌مشی و حتی کل مکتب خط‌مشی عمومی، علاقه‌ای به پی‌آمدهای سیاسی تجزیه و تحلیلهای خود ندارد و یا این حقیقت که آنها اشخاصی هستند که در خلاء و به صورت انتزاعی تصمیم‌گیری می‌کنند، داده شده است.

اگر اطلاعات، صرف‌نظر از اینکه چگونه جمع‌آوری شده است، در اختیار تصمیم‌گیرندگان قرار می‌گیرد باید موجب بهبود کیفیت تصمیمات اخذ شده شود. ولی اگر قرار است اطلاعات و شیوه‌ها را رأسا برای اخذ تصمیمات، مکفی بدانیم، آنگاه شکست این رویکرد، اجتناب‌ناپذیر خواهد بود.

خط‌مشی عمومی سیاسی

یکی از رویکردهای به مراتب انعطاف‌پذیرتر در خط‌مشی، توسط سایر نویسندگان و عمدتاً توسط لین (1985) ارائه شده است. در این رویکرد، خط‌مشی‌گذاری یک فرآیند فنی محدود به حساب نمی‌آید، بلکه آن را یک فرآیند سیاسی می‌دانند. همان‌طور که قبلاً اشاره شد، لین خط‌مشی عمومی را برون‌داد افراد در داخل سازمان می‌داند. این اشخاص، تحت انواع مختلف نفوذها عمل می‌کنند و «لازم است برای شناخت خط‌مشی‌گذاری، رفتار این ساختارها و همچنین مراودات بین آنها یعنی افراد صاحب مقام، گروهها، سازمانها، سیستم سیاسی و جامعه وسیعتر را که در برگیرنده همه این اجزاء است، بشناسیم» (1987، ص 17). بنابراین، خط‌مشی‌گذاری، به جای اینکه شامل یک روش شناختی خاص باشد، عمل تطبیق دادن با محیط‌های سیاسی و سازمانی و یاد گرفتن برای نفوذ گذاشتن بر این محیطها است. لین عقیده دارد که نه تنها خط‌مشی‌گذاری موضوعات هدف‌گذاری، تصمیم‌گیری، خط‌مشی، تخصیص منابع، مدیریت عملیات، ارزیابی برنامه و تلاشهای مربوط به ارتباطات، بحث و گفتگوها، و ترغیب نیز می‌باشد. از این دیدگاه، خط‌مشی عمومی یک فرآیند است. ولی بیش از همه، یک فرآیند سیاسی است؛ فرآیندی است که به قول لین در آن، «مدیران خط‌مشی عمومی» (که یک عنوان ابداعی و نوظهور است) برای تحقق اهدافشان، از هر وسیله‌ای استفاده می‌کنند. این فرآیند، صرفاً یک فرآیند رسمی نیست، بلکه شدیداً دارای محدودیت‌هایی است.

هاگ وود و گان که دو دیدگاه خط‌مشی عمومی را با یکدیگر مقایسه کرده‌اند، عقیده دارند: «تجزیه و تحلیل خط‌مشی، مکمل بعد سیاسی فرآیند خط‌مشی است» و «جایگزین» آن محسوب نمی شود. سیاست در صدد بی‌اعتبار کردن تجزیه و تحلیل نیست (1984، ص 261). آنها یک رویکرد نه مرحله‌ای برای فرآیند خط‌مشی ارائه می‌دهند که به قول آنها یک رویکرد «تلفیقی» بوده و به عبارت دیگر، توأماً کاربرد توصیفی، تجویزی دارد. الگوی آنها به این شرح است: (1) اتخاذ تصمیم برای تصمیم‌گیری (پیدا کردن موضوع یا تهیه دستور کار)؛ (2) اتخاذ تصمیم درباره چگونه تصمیم گرفتن؛ (3) تعریف موضوع؛ (4) پیش‌بینی؛ (5) تعیین اهداف خرد و الویتها؛ (6) تجزیه و تحلیل شقوق؛ (7) اجرا، تنظیم و کنترل خط‌مشی؛ (8) ارزیابی و بررسی؛ (9) ابقا، جایگزینی، یا ابطال خط‌مشی. الگوی بالا یک الگوی استثنایی است. هر چند ریشه‌های آن را می‌توان در الگوی تعقلی مشاهده کرد، ولی تا حدودی دو نوع خط‌مشی را که قبلاً معرفی شدند، با یکدیگر ترکیب کرده است. هاگ‌وود و گان عقیده دارند که رویکرد آنها «تلفیقی» است و به کارگیری فنون و فرآیندهای سیاسی را توأماً مورد توجه قرار داده است. تفاوت اصلی دو دیدگاه خط‌مشی عمومی، در نقشی است که به فرآیند سیاسی محول شده است. در تجزیه و تحلیل خط‌مشی هدف دستیابی به بهترین پاسخ از میان مجموعه‌ای از راه‌کارهاست و برای این منظور مجموعه‌ای از روشهای آماری را به خدمت گرفته است. در خط‌مشی عمومی سیاسی، برای اطلاعات یک نقش پشتیبانی قائل هستند، به عبارت دیگر، بر طبق رویکرد خط‌مشی عمومی، ابتدا مسائل خاص از دیدگاه‌های مختلف به شکلی مستدل بررسی شده و سپس وارد فرآیند سیاسی می‌شوند.

ریچ[9] (1988، صص 32ـ127) عقیده دارد اداره امور دولتی، بعد از جنگ جهانی دوم در مورد چگونگی تصمیم‌گیری مدیران دولتی تحت تأثیر دو دیدگاه مشخص قرار داشته است: اول، وجود گروههای ذینفع که زاییده تئوری سیستم سیاسی مرکب‌اند؛ و دوم، حداکثر کردن سود خالص که از تئوری تصمیم و اقتصاد خرد استنتاج شده است. به نظر می‌رسد عمل خط‌مشی‌گذاری عمومی که با مطالعه آن تفاوت دارد، ترکیب یا ملغمه جالبی از این دو دیدگاه است و مدیریت‌گرایی نیز ترکیب‌کننده آنها است.

[1]. Henry

[2]. Anderson

[3]. Patton and Sawicki

[4]. Alternative

[5]. Lindblom

[6]. Simon

[7]. Three Es: effectiveness, efficiency, and equity.

[8]. 3Ps: public participation, predictability, procedural due process

[9]. Reich

  تلخیص :سیده هدی شمس۹

کامنت