مسأله یابی، دستورگذاری و مشروعیت یافتن خط‌مشی عمومی
بخش چهارم
نظریه‌های تنظیم دستور کار برای خط‌مشی‌گذاری ،انواع شکل‌گیری و تنظیم پیشنهادهای خط‌مشی،مشروعیت یافتن و قانونی شدن خط‌مشی،فرآیند قانونی کردن،برخورداری از اکثریت آراء در قوه قانونگذاری
جهت دریافت نسخه الکترونیکی فایل،کلیک کنید
نظریه‌های تنظیم دستور کار برای خط‌مشی‌گذاری
در تهیه دستور کار خط‌مشی‌گذاری باید انتظار داشت که مردم در حد بالایی مشارکت کنند. همان‌طور که نظریه‌پردازان بسیاری اظهار کرده‌اند شرکت مردم در حد لازم کمک مهمی به درک و شناخت مسأله در تهیه دستور کار خط‌مشی‌گذاری خواهد کرد. علاقه‌مندی گروه‌ها برای حل مشکلاتشان موجب می‌شود که آنان به صورت اجتناب‌ناپذیری به سوی سازمان‌های عمومی جلب شوند. قانونی و مشروع بودن گروه‌ها به معنای این است که آنها از دیدگاه ضوابط مورد قبول جامعه باشند. کسانی که از منابعی برای سازماندهی و ارتباطات برخوردارند ساده‌تر می‌توانند از مشروعیت برخوردار گردند. از نظر باراتز[1] قدرت برای عمل کردن و عمل نکردن به نفع گروه ذی‌نفع مورد استفاده قرار می‌گیرد.
گروه‌ها با ظرافت و زیرکی خاصی گرایش‌ها، تمایلات و تعصبات را فعال کرده و با کوششی اندک نتایجی عمده را برای خود حاصل می‌کنند. این تمایلات و گرایش‌ها می‌تواند موجب عدم تصمیم‌گیری هم بشود. برخی از شیوه‌های تنظیم دستور کار عبارتند از:
بگذارید که اتفاق بیفتد: در این شیوه سازمان عمومی ابتدا نقش نسبتاً انفعالی در تنظیم و تدوین برنامه‌ریزی عملیات دارد. در همین حال کانال‌های ارتباطی دسترسی برای شنیدن نظریات افراد و گروه‌ها باز گذاشته می‌شود بی‌آنکه به آنان کمک شود تا مشکلات و مسائل خود را بیان کنند یا برای توضیح مسأله و اولویت‌گذاری سازماندهی نمایند. عمل به این شیوه موجب می‌گردد تا تمامی قشرهای جامعه نتوانند به طور مساوی در تدوین دستور کار و خط‌مشی‌گذاری شرکت داشته باشند.
ترغیب به مشارکت در تنظیم دستور کار: در این حالت سازمان‌های عمومی مردم را به بیان توضیح مسائل و مشکلات کمک می‌کنند و آنان را به مشارکت در تنظیم دستور کار برای خط‌مشی‌گذاری ترغیب می‌کنند. شهروندان به مشارکت بیشتر رهنمون شده و با توسل به سازوکارها و ابزار لازم در مسائل سیاسی و خط‌مشی‌گذاری شرکت می‌نمایند.
فعال شدن دولت در تنظیم دستور کار و خط‌مشی‌گذاری: در این مقطع سازمان عمومی در بیان مسأله و هدف‌گذاری نقش فعالی را به عهده می‌گیرد. خط‌مشی‌گذاران منتظر نخواهند بود که سیستم عمل نماید، بلکه آنها در محدوده فعالیت‌های سازمان برای ایجاد مکانیزم‌های بیان مسأله و اولویت‌گذاری جهت عملیات آن را تعیین می‌کنند. در این شیوه، خط‌مشی‌گذاران، منفعل نخواهند ماند تا نیازها از طرف عامه مردم عنوان شوند، بلکه آنها به طور منظم وقایع جامعه و اجتماع را بازبینی کرده و برای اقدامات عمومی شروع به تنظیم و تدوین دستور کار خواهند کرد.
انواع شکل‌گیری و تنظیم پیشنهادهای خط‌مشی
ماهیت مشکلات و مسائل و گروه‌هایی که از آن تأثیر می‌پذیرند، الگوهای مختلفی از شکل‌گیری و تدوین خط‌مشی را به وجود می‌آورد. جالب‌ترین و قابل استفاده‌ترین اساس برای طبقه‌بندی و شکل‌گیری ضوابطی است که ماهیت تصمیم‌گیری را نشان می‌دهد. سه نوع طبقه‌بندی عبارتند از:
- شکل‌گیری و تدوین عادی: یک فرآیند ثابت و اساساً بدون تغییر و تدوین مجدد پیشنهادهای مشابه
- تهیه و تدوین قیاسی[2]: فرآیندی که ضمن آن با توجه به پیشنهادهای گذشته برای حل مشکلات جدید راه‌حل پیدا می‌شود.
- شکل‌گیری و تدوین خلاق[3]: فرآیندی که همراه با خلاقیت، ابداع و نوآوری بوده و قبلاً نمونه‌ای از آن وجود نداشته است.
تمامی توجهات مسئولان در مرحله شکل‌گیری نباید تنها بر مسأله و اینکه چگونه آنهاه را باید حل کرد متمرکز شود بلکه آنها باید دورنمای آینده خط‌مشی را از لحاظ اینکه چگونه می‌توان به آن مشروعیت بخشید در نظر گیرند.
مشروعیت یافتن و قانونی شدن خط‌مشی
آگاهی از فرآیند، شناسایی مسایل و مشکلات، درک تعارض و مخالفت طرف‌های ذی‌نفع، در مرحله قانونی شدن زمینه بروز پیدا می‌کند و حاصل می شود.
در هر نظام حکومتی حداقل دو شکل از قانونی شدن مورد بحث قرار می‌گیرد. ابتدا موضوعی که مطرح می‌شود این است که چه کسانی فرآیندهای اصلی سیاسی را که شامل پذیرش پیشنهادهای مشخصی برای حل مشکلات عمومی است مورد تأیید و تصویب قرار می‌دهند. در مرحله دوم فرآیندها و مراحل مشخصی که در آن برنامه‌های سازمان‌های عمومی به تصویب می‌رسند مورد نظر است. مرحله اول را پذیرش و مرحله دوم را قانونی نمودن می‌نامیم. امر پذیرش و این که چه مراجعی بررسی خط‌مشی را انجام می‌دهند، مسأله محوری و اصلی علت وجودی یک نهاد سیاسی است. در عمل، تعهد و مسئولیت به صورت رابطه‌ای پویا بین یک فرد و یک مسئول سازمان عمومی ظاهر می‌شود و به واسطه درک و شناخت ارزش‌ها و اطلاعات تحقق می‌یابد.
یکی دیگر از معیارهای پذیرش، حمایت و پشتیبانی شهروندان از اقدامات و فعالیت‌های سازمان‌های عمومی است. ایستون تمایز قابل توجهی بین حمایت مشخصی[4] و پراکنده[5] قائل است. حمایت و پشتیبانی مشخصی از نظریات و رفتارهای مساعد، منبعث از بازده و اقداماتی است که جوابگوی نیازهای آنهاست. حمایت پراکنده و ناپیوسته حاکی از عدم تمایل در ابراز علاقه به رفتار و نیت مساعدی است که به افراد در قبول یا تحمل نتیجه‌ای که با آن موافق نیستند، کمک می‌کند.
پذیرش در جامعه را می‌توان نظم داد و یا اینکه با ضوابط و مقررات مشخص می‌توان به روشنی میزان پذیرش را بررسی و اندازه‌گیری کرد. پذیرش دارای نسبت و رابطه پویایی با هر نظام حکومتی است و مراجع و سازمان‌هایی را مدنظر دارد که کار قانونمند ساختن خط‌مشی‌ها را بر عهده دارند.
فرآیند قانونی کردن
زمانی که گروهی از مسئولان تصمیم‌گیری سعی در قانونی کردن و مشروعیت بخشیدن دارند ابزار و وسایل لازم برای انتخاب موضوع مورد نظر را فراهم می‌کنند. در اکثر مواقع فرآیند اصلی قانونی کردن، تحقق ائتلاف و همبستگی اکثریت اعضای تصمیم‌گیرنده است. این اصل یک روش عملی برای دستیابی به یک حکومت مورد علاقه و برابری سیاسی در یک نظام مؤثر و کاراست.
اختیار ضابطه و استاندارد گذاری مؤسسات خاص دولتی، فرآیندهای پیچیده بستن قرارداد بعضی از سازمان‌ها و دوائر، اختیارات و صلاحیت برنامه‌ای بسیاری از دیوان‌سالاری‌ها، نشانگر فرآیندهای وابسته به روند قانونی کردن خط‌مشی و برنامه‌هاست. به طور خلاصه هر جا باید روشی برای تأیید و تصویب اقدامات عمومی، توسعه و ادامه یابد به فرآیند قانونی کردن برنامه یا خط‌مشی مربوط می‌شود.
تشخیص بین تهیه و تدوین و قانونی کردن خط‌مشی کار ساده‌ای نیست. زیرا مرحله شکل‌گیری، تنظیم و تهیه و تدوین خط‌مشی هنوز به پایان نرسیده است که فرآیند قانونی کردن شروع می‌شود.
چه کسانی در فرآیند قانونی کردن خط‌مشی مشارکت دارند؟
در رویکرد عقلایی تصور می‌شود که تصمیمات اکثریت نمایندگان راجع به مشکلات عمومی نشانگر نظر اکثریت آزاد و نظریات مردم در همان موضوع باشد. بدین ترتیب نمایندگان قوه مقننه در محور اصلی قانونی کردن برنامه‌ها و خط‌مشی‌ها قرار دارند مگر اینکه شیوه‌های متفاوت و دیگر قانونی کردن به صورت عقلایی و منطقی مورد پذیرش واقع شود.
به طور کلی قانونی کردن را به مثابه “هم‌سویی و سازگاری با اصول شناخته شده و یا ضوابط قابل قبول” تعریف می‌نمایند و فرآیند اصلی و مردم برای این امر، برخورداری از آراء اکثریت نمایندگان مجلس است. مطمئناً در امر قانونی کردن اعضا قوه مقننه نقش اصلی را ایفا می‌کنند، ولی برخورداری از نظریات و آراء اکثریت ممکن است از طریق تلاش‌های بوروکرات‌ها و مدیران اداری، اعضای گروه‌های وابسته به قوه قانونگذاری، گروه‌های ذی‌نفوذ، مقامات و مسئولان سازمان‌های محلی و استانی و غیره تحقق یابد.
برخورداری از اکثریت آراء در قوه قانونگذاری
قوه قانونگذاری بر مکانیزم‌های بازخورد متعددی که هر کدام اصلاح‌کننده و مکمل دیگری باشد متکی خواهد بود. مسأله این است که چه ابزار و مکانیزم‌هایی در نظر گرفته شود که به وسیله آنها اعضای مجلس قادر به قضاوت و اظهارنظر باشند و بدانند که در چه مقطع زمانی و مرحله‌ای از فرآیند قانونی کردن پیشنهاد خط‌مشی، مصالحه و سازش ضروری است. جمع‌آوری چنین اسناد و مدارکی تضمینی است بر اینکه اطلاعات مزبور از لحاظ قضایی به وسیله نمایندگان مجلس یا افراد شرکت‌کننده دیگر در مرحله قانونی کردن مورد بررسی قرار گرفته است.
به علت محدودیت‌های اجرایی کنونی، تحقق اکثریت آراء در تمامی امور میسر نیست اما در فرآیند قانونی کردن، بررسی و مطالعات مبنی بر اینکه کجا و چگونه یک اکثریت آراء می‌تواند وجود داشته باشد به بیان مسأله و تدوین و تهیه پیشنهادهای آینده هم کمک می‌نماید.
قانونی کردن و مشروعیت بخشیدن به برنامه و خط‌مشی مبنای قابل قبولی را برای جوابگویی به نیازهای شهروندان فراهم می‌کند. ولی تصویب قوانین یا ایجاد و تنظیم ضوابط و استانداردها به خودی خود مشکلاتی را حل نمی‌کند.
[1]. Baratz
[2]. Analogous
[3]. Creative
[4]. Specific
[5]. Diffused
