نظریه های فرآیند خط مشی عمومی4 ـ ساخت اجتماعی و طرح خط‌مشی
فصل 4 ـ ساخت اجتماعی و طرح خط‌مشی
هلن اینگرام، آلن الی. اشنایدر، پیتر دلئون
با آغاز دهه 1980، نظریه‌پردازان خط‌مشی به رویکردی تحت عنوان رویکرد طرح خط‌مشی تغییر جهت دادند (سایمون 1981؛ باب رو و درایزک 1987؛ اشنایدر و اینگرام 1988؛ وایمر و وینینگ 1989؛ می 1991) که در ابتدا برای پرداختن به انبوهی از متغیرهای مداخله‌گری پیشنهاد شد که بر طرح، انتخاب، عدم اجرا و ارزشیابی خط‌مشی تأثیر می‌گذارند. در اواخر دهه 1980 (اشنایدر و اینگرام 1993 و 1988؛ اینگرام و اشنایدر 1991 و 1990)، مفهوم ساخت اجتماعی جمعیت‌های هدف معرفی شد. این اثر فرض می‌کرد که خط‌مشی‌گذاران نوعاً جمعیت‌های هدف را در قالب‌های مثبت و منفی به صورت اجتماعی می‌سازند* و مزایا و هزینه‌ها را طوری به آنها تخصیص می‌دهند که این ساخت‌ها را انعکاس داده و جاودانه سازد.
چارچوب ساخت اجتماعی جمعیت هدف برای کمک به تبیین تعدادی از معضلات دائمی در یک حکومت دموکراتیک شکل داده شده است که دیگر چارچوب‌ها به حد کفایت به آنها نمی‌پردازند. سؤال‌های ذیل نمونه‌هایی از آن هستند: چگونه است که ظاهراً قانون برای همه شهروندان یکسان است، ولی طرح خط‌مشی تمایل دارد مزایا را عمدتاً بین برخی از افراد توزیع کند در حالی که تقریباً همیشه برخی از افراد دیگر را تنبیه می‌کند؟ چرا چنین است که برخی خط‌مشی‌ها جاودانه می‌شوند و حتی گسترش می‌یابند علیرغم این که در تحقق اهداف خط‌مشی‌ای خود شکست می‌خورند؟
این چارچوب می‌تواند برای تولید آن دسته از قضایای تجربی و آزمون پذیری استفاده شود که به طور تنگاتنگی با دغدغه‌های هنجاری مهم در مورد عدالت شهروندی، حل مسئله به صورت اثربخش و دموکراسی پیوند می‌خورند
ساخت اجتماعی را می‌توان به «ایدئولوژی و اتوپیا (مدینه فاضله) اثر کارل مانهایم نسبت داد که استدلال می‌کرد هیچ‌گونه دیدگاه واحدی (تک) از واقعیت وجود ندارد و علم اجتماعی باید نوعی علم «تفسیری» باشد تا مفدی و بینش‌بخش باشد. به گفته جرجن (1999) مانهایم نهایتاً معتقد بود که دانش علمی در حقیقت پیامد رابطه اجتماعی بوده و باید باشد. بعد از طرح موضوع در مفهوم «انقلاب‌های علمی» اثر کون (1970)، دانش‌پژوهان ساخت اجتماعی پذیرفتند که مسائل اجتماعی، پدیده‌های بی‌طرفانه یا عینی نیستند که تابع بررسی و حل فوری باشند.* بلکه «مسائل» تفاسیری از شرایط هستند که ذهناً به عنوان امری محل بحث تعریف می‌شوند و بر همین سیاق مستلزم برخی از انواع اقدام‌های اصلاحی هستند (نگاه کنید برای مثال به بسیچی 1999). آنگاه ادامه می‌دهد که تعریف مسئله اساساً یک عمل سیاسی است، یعنی برچسب زدن به یک پدیده تحت عنوان یک مسئله نوعی حساب و کتاب سیاسی است که تا حد زیادی بر ارزش‌ها استوار است (راچفورت و کب 1994) ]1[. به علاوه، ساخت اجتماعی در تقابل با جهت‌گیری جزئی‌گرایی در علم اجتماعی است، دیدگاهی که در پرتو آن همه شرایط اجتماعی و سیاسی به تحلیل‌های عینی و تجربی سرراست تقلیل داده می‌شود. ساخت اجتماعی نوعی عمل «عالَم‌سازی» است یا حداقل راه‌های متغیری را در برمی‌گیرد که در آن «واقعیات» عالَم تعریف می‌شوند. این راه‌ها عبارتند از تصویرهای ذهنی، تصاویر کلیشه‌ای و تخصیص ارزش‌ها به اشیا، افراد و رویدادها (استون 1999)، یعنی عناصری که خط‌مشی و سیاست را عملیاتی می‌کنند.
در سال‌های اخیر، نظریه‌پردازان ساخت اجماعی از طریق پیوند دو نحله ادبیات نوعی هم‌افزایی ایجاد کرده‌اند، نحله‌ای مرتبط به نظریه گروه ذی‌نفوذ (کثرت‌گرایی) و دیگری مرتبط به تحلیل نهادی.
طرح خط‌مشی شالم عناصر دیگری افزون بر مزایا و هزینه‌هایی است که بر جمعیت‌های هدف تأثیر می‌گذارد**. این عناصر عبارتند از اهداف رسمی‌ای (یا بیان شده) که باید محقق شوند یا مسائلی که باید حل شوند، ابزارهایی که هدفشان تغییر رفتار است، قواعد حاکم بر نحوه برخورد با جمعیت‌های هدف و غیرهدف، خردمایه‌هایی که خط‌مشی را مشروعیت می‌بخشند و نوعی منطق علت و معلولی که ابزار را به اهداف پیوند می‌دهد و همین طور عنصر دیگر طرح خط‌مشی، که ساختار اجرا است.
شکل 1ـ4: ساخت اجتماعی و طرح خط‌مشی
بدین ترتیب طرح‌های خط‌مشی، فرصت‌های بعدی مشارکت را ساختار می‌دهند، به تخصیص منابع مادی دست می‌زنند و پیام‌هایی ارسال می‌کنند که جهت‌گیری‌های سیاسی و الگوهای مشارکت گروه هدف و همین‌طور اعضای دیگر عامه مردم را شکل می‌دهند.
قضایایی که در اینجا واکاوی می‌شود را با بررسی چگونگی ساخت جمعیت‌های هدف به صورت اجتماعی به وسیله طرح‌های خط‌مشی و تبعات چنین ساخت‌هایی بر جهت‌گیری سیاسی و الگوهای مشارکت جمعیت های هدف، آغاز می‌کنیم. آنگاه به این موضوع بحث‌برانگیز برمی‌گردیم که چگونه منابع قدرت سیاسی و ساخت اجتماعی با هم تعامل می‌کنند تا تفاوت‌های میان جمعیت‌های هدف بالقوه را خلق کنند و این که چگونه خط‌مشی‌گذاران به این ساخت‌های متفاوت در انتخاب‌شان از طرح‌های خط‌مشی واکنش نشان می‌دهند. گونه‌شناسی خلق شده از طریق قطع کردن این دو پیوستار (یکی بازنمای منابع قدرت سیاسی است و دیگری تجلی این که آیا گروه‌ها به صورت مثبت یا منفی به صورت اجتماعی ساخته می‌شوند یا خیر) در فهم گزینه‌های انتخابی عناصر طرح خط‌مشی و همین طور در فهم پویایی‌های استمرار و تغییر خط‌مشی که در مجموعه قضایای پی آیند تحت بررسی قرار می‌گیرند، مفید است (بر اساس شکل 2ـ4).
قضیه 1. طرح‌های خط‌مشی، فرصت‌ها را ساختار می‌دهند و پیام‌های متغیری به گروه‌های هدف ساخته شده (به صورت متفاوت) در مورد نحوه رفتار دولت و چگونگی برخورد دولت با آنها ارسال می‌کنند. هم‌ساختارهای فرصت و هم پیام‌ها بر جهت‌گیری‌های سیاسی و الگوهای مشارکت جمعیت‌های هدف تأثیر می‌گذارند.
اگر چه ادعا می‌شود قانون برای همه شهروندان یکسان است (همه تابع قوانین مشابه و یکسانی هستند)، شواهد فراوانی وجود دارد که برخوردهای بسیار متفاوتی در پرتو خط‌مشی عمومی دریافت می‌کنند.
به طور خلاصه، طرح‌های خط‌مشی از طریق قواعد مشارکت، بر مشارکت تأثیر می‌گذارند، پیام‌هایی به افراد منتقل می‌کنند، منابع نظیر پول و زمان را منتقل می‌کنند و تجارب واقعی (با) خط‌مشی (آن طور که از طریق مددکاران اجتماعی موردی (موقتی)، پلیس یا مؤسسه عمومی عرضه می‌شود) را شکل می‌دهند. پیام‌ها این نکته را منتقل می‌کنند که سزاوارها چه کسانی هستند، منافع چه کسانی مهم هستند، چه نوعی از سیاست «بازی» وجود دارد و آیا یک شخص در جدول محاسبه مزایا جایی دارد یا خیر. پل پیرسون (2004) دو نوع از اثرات خط‌مشی را از هم متمایز می‌سازد: اثراتی که با ساخت‌های اجتماعی مرتبط بودند، به عنوان «اثرات تفسیری» تصور می‌شوند، در حالی که آنهایی که از قبل فرمانرانی سیاسی یا منابع اقتصادی اجرا می‌شدند اثرات «منبع» نامیده می‌شوند.
قضیه 2. تخصیص مزایا و هزینه‌ها به گروه‌های هدف در خط‌مشی عمومی متکی به گستره قدرت سیاسی و ساخت‌های اجتماعی مثبت و منفی محور شایسته دریافت (مستحق) یا نامستحق (در شکل، محورها را ببینید) است.
گروه‌های برخوردار سطوح بالایی از منابع قدرت سیاسی دارند و از ساخت اجتماعی مثبت بهره می‌برند چون افراد مستحق (سزاوار) در سلسله مراتب سیاسی و اجتماعی به طور اعم و به طور اخص در رفاه اجتماعی حائز اهمیتند. چنین گروه‌هایی احتمالاً شامل کسب و کارهای کوچک، مالکان منازل مسکونی، پرسنل رتبه بالا، بیشتر دانشمندان و خانواده‌های متشکل از زوج مرد و زن و دو بچه می‌شوند. گروه‌های برخوردار احتمالاً در خط‌مشی، مزایایی (نظیر کاهش‌های مالیاتی یا اعتبارات) دریافت می‌کنند و با آنها با احترام برخورد می‌شود. نه تنها چنین گروه‌هایی سهم بیشتری از مزایا نسبت به هزینه‌ها را دریافت می‌کنند بلکه هزینه‌ها غالباً داوطلبانه و نه تحکمی بر آنها تحمیل می‌شود و با منشورهای حرفه‌ای اصول اخلاقی آن مکان سازگارند.
گروه‌های مدعی منابع سیاسی عمده‌ای دارند ولی به صورت منفی به عنوان گروهی نسبتاً خودخواه، غیرقابل اعتماد و از حیث اخلاقی مورد تردید تصور می‌شوند. گروه‌های مدعی سابقه طولانی دارند و شامل اتحادهای کارگری عمده می‌شوند، اگرچه نیروی کاری سازمان‌یافته، قدرت سیاسی بلامنازعش را از دست می‌دهد. صنایع آلوده‌کننده، سازندگان اسلحه، دلالان نفت در واشنگتن و فعالان محافظه‌کار رادیکال نوعاً به عنوان قدرتمند از حیث سیاسی و ولی نامستحق تصور می‌شوند. گروه‌های مدعی احتمالاً به علت قدرت سیاسی‌شان مزایا دریافت می‌کنند ولی این مزایا غالباً مخفی است یعنی در جزئیات قانون مخفی است و شناسایی آن دشوار است.
وابسته‌ها به صورتی مثبت به عنوان افراد سزاوار (حداقل در قالب ترحم و دلسوزی) ساخته می‌شوند. بیوه‌زنان، ایتام، معلولان ذهنی، خانواده‌های فقیر، بی‌خانمانان، بیشتر دانش‌آموزان و بسیاری از دیگر طبقات بدشانس درون این ساخت متناسب هستند. فقدان قدرت سیاسی به شدت دریافت مزایای آنها را کاهش می‌دهد، ناکافی بودن این مزایا و محدود شدن آنها در پرتو قواعدی نظیر انجام انواع آزمون بر روی آنها یا از طریق کسری وجوه مالی محقق می‌شود.
منحرفان فاقد قدرت سیاسی و همین طور ساخت‌های اجتماعی مثبت هستند و سهم نامناسبی از هزینه‌ها و تنبیه‌ها را دریافت می‌کنند. تعداد چنین گروه‌ها و اهمیت آنها به عنوان جمعیت‌های هدف خط‌مشی در حال رشد است. منحرفان شامل تروریست‌های واقعی و مظنونان به اعمال تروریستی، مجرمان، مهاجران غیرقانونی، فروشندگان مواد مخدر و معمولاً استفاده‌کنندگان آن، سارقان اینترنتی، مجرمان جنسی، جاسوسان، فاش‌سازان اسرار رسمی و بسیاری از این قبیل می‌شوند.
هدف از این طبقه‌بندی چهارگانه تولید خطوط دقیق و بارز بین این گروه‌ها نیست بلکه به عنوان نوعی فضای خط‌مشی مفهوم‌سازی شده‌اند که در آن گروه‌ها (یا گروه‌های فرعی) به نحوه‌ای مناسب تعیین مکان شده‌اند. تصدیق می‌کنیم که برخی از جمعیت‌های هدف فاقد هرگونه ساخت اجتماعی مثب یا منفی هستند ولی کماکان دارای قدرت سیاسی هستند. گاه‌گاهی گروه‌های مختلف بر سر ساخت‌های اجتماعی مبارزه می‌کنند، یعنی بازیگران مختلف ویژگی‌های آنها را متفاوت تصور می‌کنند. برای مثال برخی‌ها مهاجران غیرقانونی را ستون فقرات اقتصاد کم پرداخت آمریکا می‌دانند در حالی که برخی دیگر آنها را قانون‌شکنانی می‌دانند که مشاغل آمریکایی‌ها را می‌گیرند و از سیستم رفاه آمریکا بهره‌مند می‌شوند.
قضیه 3. عناصر طرح خط‌مشی، از جمله ابزارها، قواعد، خردمایه‌ها و ساختارهای عرضه خدمات بر حسب ساخت اجتماعی و قدرت گروه‌های هدف متفاوت است.
قضیه 4. خط‌مشی‌گذاران، خصوصاً سیاست‌مداران منتخب، در پیش‌بینی تصویب یا تأیید عمومی خط‌مشی‌ها به ساخت‌های اجتماعی گروه‌های هدف واکنش نشان می‌دهند، آنها را جاودانه می‌سازند و به خلق آنها کمک می‌کنند.
قضیه 5. ساخت اجتماعی گروه‌های هدف می‌تواند تغییر کند و طرح خط‌مشی عمومی نیروی مهمی (اگر چه نه تنها نیرو) برای چنین تغییری است. بذرهای تغییر ساخت‌های اجتماعی غالباً می‌تواند در تبعات غیرمنتظره یا غیرقابل پیش‌بینی شده طرح‌های خط‌مشی پیشین یافت شود.
قضیه 6. در بسترهای خط‌مشی گذاری تبگهن*، تفاوت در طرح‌های خط‌مشی به الگوهای متفاوت تغییر خط‌مشی مرتبط می‌شوند.
چندین نظریه تغییر خط‌مشی در طی دو دهه گذشته رواج قابل ملاحظه‌ای یافته‌اند که عبارتند از چارچوب ائتلاف مدافع، چارچوب توسعه و تحلیل نهادی و نظریه تعادل گسسته / وابستگی مسیر (ساباتیه 1993؛ ساباتیه و جنکینز ـ اسمیت 1993؛ استروم 1990؛ بوم گارتنر و جونز 2002؛ پیرسون 2004 و 2000 و 1993). در عین حال، هیچ کدام از اینها، سؤال لاسولی از این که چه کسانی چه مزایا و زیان‌هایی از طریق خط‌مشی دریافت می‌کنند را بررسی نمی‌کنند و هیچ کدام پاسخگوی همه شرایط نیستند (لاسول 1936). چارچوب ساخت اجتماعی در فهم این که چه کسانی از تغییر منتفع می‌شوند و این که آیا تغییر بر روی شرایط دموکراسی تأثیر می‌گذارد یا خیر نیز مفید است.
نویسنده :پل ای.ساباتیه
تلخیص :سیده هدی شمس
