بوروکراسی و توسعه در ایران۱۰-آموزه‌هايي براي مديريت دولتي ايران

0

بوروکراسی و توسعه در ایران

بخش دهم

آموزه‌هايي براي مديريت دولتي ايران

نویسندگان : ابوالحسن فقیهی – حسن دانایی فرد

جهت دریافت نسخه الکترونیکی فایل،کلیک کنید

سخن پاياني: آموزه‌هايي براي مديريت دولتي ايران

در بخش نخست كتاب مفاهيم نظري بوروكراسي،‌ بوروكراسي و توسعه، بوروكراسي و سياست، بوروكراسي و دمكراسي و ويژگي‌هاي اداره امور دولتي در جوامع در حال توسعه مورد بحث قرار گرفت. در بخش‌هاي دوم و سوم كتاب، رابطه حكومتداري در ايران با متغيرهايي چون سياست، توسعه و دمكراسي در پنج مقطع تاريخي: عصر هخامنشيان، دوره سلجوقيان، حكومت صفويان، عصر پهلوي و جمهوري اسلامي ايران مورد مطالعه قرار گرفت. هر چند اطلاعات كافي و منظمي از اين روابط براي دوره‌هاي تاريخي ياد شده در دست نيست، با اين حال محدوديت اطلاعات ما را از مقايسه اين ادوار باز نداشته است. ذكر اين نكته لازمست كه ساختارهاي سياسي دوره‌هاي مورد مطالعه با يكديگر تفاوت چشمگيري داشته‌اند. با اين وجود نهاد بوروكراسي به عنوان يك نهاد سياسي، همواره نقش اساسي در حكومتداري و اداره امور دولتي در دوره‌هاي ياد شده ايفاد كرده است و در واقع اهرم اصلي حكومتداري و توسعه در تاريخ ايران بوده است.

در اين فصل مي‌كوشيم ويژگي‌هاي بومي و مهم اداره امور دولتي ايران را در گذر زمان توصيف كنيم و تجارب گذشته را كه بي‌شك آموزه‌هايي براي مديريت دولتي ايران در بر دارد بصورت كوتاه بازگو كنيم.

سازمان حكومتي هخامنشيان بر اساس اصول سازماني مطلوبي اداره مي‌شد. ايجاد بوروكراسي حرفه‌اي و قدرتمند كه تمركز را با درجه مقبولي از عدم تمركز آميخته بود، به فرآيندهاي اداري و وظايف حكومتي استاندارد و عدم تبعيض در برابر قانون، حكومت آزادمنش و تعدد و گوناگوني نظامهاي نظارتي توجهي خاص داشت.

نظام حكومتي به دو لايه كلي، حكومت مركزي و حكومتهاي ساتراپي تقسيم مي‌شد. در لايه اول، پادشاه، دربار او و دولت مركزي مجهز به بوروكراسي و ارتش حرفه‌اي و كارآمد قرار داشت و در لايه دوم، ساتراپ، دربار او و ساتراپ‌هاي فرعي كه مسؤوليت بخش‌هاي اداري محلي و استاني را برعهده داشتند قرار داشت.

تشكيلات حكومتي ساتراپي‌ها، به سازمان حكومت مركزي و دربار شباهت داشت. ساتراپ بالاترين مقام اداري و قضايي ساتراپي محسوب مي‌شد و به استثناي خط‌مشي‌هاي مهمي كه از سوي دولت مركزي اتخاذ مي‌شد در تعيين خط‌مشي‌هاي اداري اختيارات وسيعي داشت. هر ساتراپي به دو ساتراپي فرعي يا استان به رياست يك فرماندار تقسيم مي‌شد. وظايف و مسؤوليتهاي ساتراپ‌ها، حفظ قانون و برقراري نظم،‌ نظارت بر اداره امور عمومي، مديريت مالي و تجهيز نيروي نظامي،‌ نگاهداري راه‌هاي اصلي ارتباطي، حفظ و نگاهداري قنوات و راه‌هاي آبي، ساخت و نگاهداري تسهيلات عمومي و برقراري ارتباط مستمر با دولت مركزي و ساتراپي‌هاي همسايه بود.

در عصر هخامنشيان، نوعي نظام طبقاتي شبه صنفي ايجاد شد كه در آن بوروكراتهاي كاتب كه از امتيازات ويژه، قدرت و منزلت در دولت و جامعه برخوردار بودند در بخش‌هاي مختلف بوروكراسي اشتغال داشتند. در زمان داريوش مدارس نظامي و مذهبي تأسيس شد كه در آنها نجيب‌زادگان و مستخدمين كشوري آموزش مي‌ديدند. حرفه‌اي كردن بوروكراسي در پي ايجاد نظام خدمات كشوري بر مبناي آزمون، آموزش و نظام پرداخت و عملكرد مطلوب به وجود آمد. محيط اقتصادي حكومت هخامنشيان كه بر پايه نظام اقتصادي فئودالي رشد يافته بود به رشد و توسعه بوروكراتهاي طبقات مياني بوروكراسي كه درگير فعاليت‌هاي مختلف مديريت دولتي بودند كمك فراوان كرد و اين امر از راه اعطاي پاداش به عملكرد مطلوب امكان‌پذير شد. محيط سياسي براي فعاليت‌هاي اداري بسيار مطلوب بود.

يكي از مهمترين خط‌مشي‌هاي اداري حكومت هخامنشيان برخورد آزادمنشانه با اقوام قلمرو امپراطوري بود. كوروش اجازه مي‌داد تا اقوام مختلف امپراطوري، آداب و رسوم و زندگي سنتي خود را در سطح استاني و محلي تداوم دهند. هخامنشيان نظام عدم تمركز كه حكومت مداراگونه و احترام به رهبري و اداره محلي توأم با انعطاف‌پذيري و كارآيي را تشويق مي‌كرد، با نظام متمركز كه ويژگي آن مديريت و نظارت دولت مركزي بود تلفيق كرده بودند. بدين ترتيب، نظام اداري هخامنشيان تركيبي از تمركز و عدم تمركز بود. در حالي كه دولتهاي استاني و محلي از انعطاف‌پذيري كافي براي اداره امور برخوردار بودند تا بتوانند شرايط محلي را در اداره امور دولتي مراعات كنند، نظارت دولت مركزي بر كليت امپراطوري به گونه‌اي اثربخش اعمال مي‌شد.

دولت مركزي از چند سازوكار به عنوان ابزار نظارت بر نظام ساتراپي استفاده مي‌كرد. نخستين سازوكار، تمايز ميان اداره امور كشوري و لشگري بود. جدايي امور نظامي از امور كشوري، توانايي ساتراپ براي به چالش كشيدن قدرت مركزي را ناممكن مي‌كرد. سازوكار ديگر، انتصاب مأموراني براي نظارت بر اداره امور ساتراپي بود كه به عنوان دادستان و به مثابه چشم و گوش پادشاه عمل مي‌كردند. نهاد ديگر نظارتي، بازرسان اداري دولت و نمايندگان پادشاه بودند كه با بازرسي‌هاي غيرمنتظره از ساتراپي‌ها، موارد سوءمديريت و فساد را به دولت مركزي گزارش مي‌دادند.

سلجوقيان همانند اسلاف خود از تشكيلات كشوري براي حفظ و نگاهداري منافع و مناصب خود استفاده مي‌كردند ولي در رفع نيازهاي واقعي جامعه در ابعاد اجتماعي و سياسي چندان موفق نبودند. از نظر ساختار قدرت دوره سلجوقيان فراز و نشيب بسيار داشته است.

وزراء و مأمورين عالي‌رتبه اغلب از افراد ديوانهاي مركزي و يا ايالتي انتخاب مي‌شدند و ورود آنان به طبقه ديوان‌سالاران حرفه‌اي از راه كارآموزي يا نسبت خانوادگي بود. خدمات كشوري عصر سلجوقيان ضمن آن كه بر معيار شايستگي استوار بود از پديده حمايت و وفاداري نيز متأثر بود. نظام تاراج دوشادوش نظام شايستگي مشاهده مي‌شد. چنين مي‌نمايد كه دادن رشوه و پيوند خويشاوندي در كسب مقامات سياسي و دولتي بسيار متداول بود. يكي از ويژگي‌هاي بوروكراسي سلجوقيان، سپردن مشاغل متعدد به يك شخص و محروم كردن شايستگان از احراز مشاغل عالي دولتي بود.

مديريت دولتي در عصر صفويان بر عنصر نظارت تأكيد فراوان داشته است به گونه‌اي كه نظارت بر رفتار ديوانيان يكي از مشخصه‌هاي عمده حكومتداري در عصر صفويان بوده است.

در عصر صفويان نهادهاي مدني نقش عمده‌اي در نمايندگي از طبقات مختلف مردم ايفا مي‌كردند. در شهرهاي ايران، بازرگانان، كسبه، تعميركاران و كارگران هر كدام نماينده‌اي داشتند كه توسط اعضاي آن طبقه انتخاب و با حكم پادشاه منصوب مي‌شدند. از جمله مقامات انتخابي عصر صفويان كدخدا بود كه به عنوان مجري قوانين عمومي انجام وظيفه مي‌كرد. نكته قابل توجه آنكه كدخدا بر اساس تمايل مردم برگزيده مي‌شد، به عبارتي ديگر نوع اختيار و مشروعيت او در وهله اول مبتني بر ويژگي‌ها و خصايص شخصي و در وهله دوم مبتني بر اقتدار قانوني او بود. سيوري مي‌نويسد جامعه صفوي را مي‌توان جامعه‌اي شايسته‌سالار ناميد. صاحب‌منصبان بر اساس ارزش‌ها و شايستگي‌ها و نه بر اساس خويشاوندي منصوب مي‌شدند.

مديريت دولتي عصر صفويان به شكوفايي اقتصاد داخلي ايران كمك بسيار مي‌كرد. در اين زمينه مي‌توان به شاهراه‌ها و كاروانسراهاي متعددي كه به نظر اروپاييان در مقايسه با آنچه در كشورهاي مجاور ديده بودند به مراتب مجهزتر بود،‌ اشاره كرد.

توسعه بازرگاني خارجي نيز كه به رونق اقتصادي عصر صفوي كمك شاياني كرد، مرهون مديريت و حكمراني مؤثر پادشاهان صفوي بود. شيوه‌هاي آزادمنشانه صفويان به خصوص در زمينه آزادي‌هاي مذهبي، فرصت‌هاي فراواني براي غيرمسلمانان فراهم كرد تا توانايي‌هاي خودشان را در فعاليت‌هاي بازرگاني خارجي به كار بندند.

رابطه بوروكراسي و سياست در دوران حكومت محمدرضاشاه پهلوي از جهات مختلف قابل بررسي است. يكي از جنبه‌هاي مهم اين رابطه، اتكاي رژيم به بوروكراسي براي كسب مشروعيت است. هدف از اصلاحات اداري دهه ۱۳۴۰ كه با نام انقلاب سفيد انجام شد، كاهش فشارهاي داخلي و خارجي و تأمين مشروعيت رژيم بود. تغييرات پي‌درپي سازماني و جابجايي مقامات در سطوح عالي و مياني بوروكراسي به بي‌ثباتي و عدم استمرار مديريت منجر شد و در نتيجه ابهام و بي‌تصميمي را در نظام اداري دامن زد. استفاده از بوروكراسي به منظور جذب بيكاران و تأمين اجتماعي به تورم سازماني و كاهش خردگرايي انجاميد و بالاخره تمركز تصميم‌گيري در رأس هرم سياسي، ارتباط يكسويه‌اي را به وجود آورد كه مشاركت در تصميم‌گيري را ناديده مي‌گرفت.

در نتيجه بوروكراسي كه مي‌توانست به عنوان اهرم توسعه ملي براي رژيم كسب مشروعيت كند در عمل كارآمدي خود را تا حدود زيادي از دست داد و در درازمدت نه به توانمندي نظام اداري افزود و نه به ايجاد مشروعيت و ماندگاري رژيم كمك كرد.

 تلخیص: سیدهدی شمسCapture968