اجرای خط‌مشی عمومی و ابزارهای آن
جهت دریافت نسخه الکترونیکی فایل،کلیک کنید
مرحله اجرای خط‌مشی را می‌توان به صورت فرآیندی که در آن برنامه‌ها یا خط‌مشی‌ها به اجرا گذاشته می‌شوند تعریف کرد. تا دهه 1970 فرض بر این بود که بلافاصله با تنظیم خط‌مشی می‌توان آن را به سادگی به اجرا درآورد. این تصور با انتشار کارهای پرسمن و ویلداوسکی درباره اجرای برنامه‌ها دستخوش تغییر شد.
مطالعات مربوط به اجرای خط‌مشی که به بررسی شیوه‌های تنظیم خط‌مشی می‌پردازند، معمولاً رویکردی از بالا به پایین دارند. در این رویکرد فرض بر این است که فرآیند خط‌مشی را همواره می‌توان به صورت مجموعه‌ای از سلسله فرمان‌هایی بیان کرد که رهبران سیاسی ترجیحات روشن خط‌مشی را مقوله‌بندی و تصریح می‌کنند تا با گذر از سطوح متعدد ساختار اداری دولت به اجرا درآیند. رویکرد از بالا به پایین از تصمیمات دولت شروع می‌شود، میزان موفقیت یا شکست اجرای تصمیمات را بررسی می‌کند و به دنبال یافتن دلایل زیربنایی مسایل اجرایی است. در این رویکرد فرض بر این است که اهداف خط‌مشی‌ها کاملاً روشن است. این رویکرد با پیدایش رویکرد “از پایین به بالا” مورد انتقاد قرار گرفت.
رویکرد پایین به بالا از بررسی کلیه عوامل خصوصی و عمومی شرکت‌کننده در اجرای برنامه‌ها آغاز می‌شود. به مطالعه دقیق اهداف شخصی و سازمانی، راهبردها و شبکه‌های تماس می‌پردازد و سپس راه خود را به بالا می‌گشاید تا اهداف راهبردها و روش‌های برخورد کسانی را که در طراحی، تأمین مالی و اجرای برنامه‌ها نقش داشته‌اند، روشن سازد. امتیاز عمده رویکرد پایین به بالا، توجه به مناسبات رسمی و غیررسمی پدیدآورندگان شبکه‌های خط‌مشی است که در ایجاد و اجرای خط‌مشی‌ها دخالت دارند. رویکرد پایین به بالا مطالعه اجرا را از تصمیم خط‌مشی جدا می‌کند و توجه خود را به مسایل خط‌مشی معطوف می‌دارد. به همین دلیل امکان بررسی کلیه بازیگران و مؤسسات عمومی و خصوصی ذی‌ربط در مسأله را فراهم می‌آورند. برای رسیدن به شناخت جامع، هر دو رویکرد «بالا به پایین» و «پایین به بالا» باید با یکدیگر آمیخته شوند.
واقعیت‌های اجرای خط‌مشی
به دلیل وجود مجموعه عواملی که به طبیعت مسأله، شرایط محیطی، یا سازوکارهای اداری سازمان مجری مربوط می‌شود، برنامه‌ها ممکن است آن گونه که مد نظر بوده‌اند به اجرا در نیایند.
طبیعت مسأله بر اجرای برنامه‌هایی که برای مواجهه با آنها طراحی شده‌اند به شیوه‌های مختلفی اثر می‌گذارند:
- نخست، تصمیمات خط‌مشی دشواری‌های فنی مختلفی را در جریان اجرا پدید می‌آورد که برخی از آنها نسبت به دیگران بیشتر بر یکدیگر تأثیر متقابل دارند. حتی اگر فناوری لازم در دسترس باشد. ممکن است به لحاظ پیچیدگی، تازگی یا برخورداری از طبیعت مستقل و نیز تداخل آنها با سایر تصمیمات یا وابستگی اجرای آنها به اجرای سایر خط‌مشی‌های دولت، از نظر عملیاتی با مانع روبرو شوند.
- دوم، تعدد اهداف و مسایل در برنامه‌های دولت ممکن است اجرای آنها را با دشواری همراه سازد. مسایل عمومی از جمله خشونت‌های محلی یا افت تحصیلی، علل فراوانی دارند و طبیعی است که برنامه‌های طراحی شده برای رفع یک یا چند علت نتوانند اهداف مورد نظر را به طور کامل تأمین کنند.
- سوم، ابعاد گروه هدف نیز عامل دیگری است تا آنجا که هر چه گروه هدف، وسیع‌تر و متنوع‌تر باشد، اثرگذاری بر رفتار اعضا به نحو مطلوب دشوارتر خواهد بود.
- چهارم، میزان تغییر رفتاری که خط‌مشی در نظر دارد در گروه هدف ایجاد کند، تعیین‌کننده میزان مشکلاتی است که در اجرا پدید خواهند آمد. خط‌مشی تنظیم شده برای حل انحرافات جنسی یا نژادی از نظر اجرایی بسیار دشوار است. زیرا این انحرافات در باورها و فرهنگ اجتماعی مردم ریشه دارند.
شرایط محیطی زمینه‌های اجتماعی، اقتصادی، فنی و سیاسی نیز بر اجرا اثر می‌گذارند.
- نخست، دگرگونی در اوضاع اجتماعی می‌تواند بر درک ما از مسأله و در نتیجه شیوه اجرای برنامه تأثیر گذارد.
- دوم، تغییرات اوضاع اقتصادی تأثیر مشابهی بر اجرای خط‌مشی دارند. برای نمونه برنامه‌ای که اهداف آن را افراد فقیر و بیکار تشکیل می‌دهند ممکن است پس از افت و خیزهای اقتصادی دستخوش تغییر شوند.
- سوم، دسترسی به فن‌آوری‌های جدید نیز می‌تواندن باعث دگرگونی در خط‌مشی شود. برای مثال خط‌مشی‌های نظارت بر آلودگی هوا با کشف فن‌آوری‌های اثربخش‌تر یا ارزان‌تر اغلب در جریان اجرا تغییر می‌کند.
- چهارم، تغییرات اوضاع و احوال سیاسی نیز بر اجرای خط‌مشی مؤثرند. تعویض دولت ممکن است بدون آنکه در خود خط‌مشی تغییری ایجاد کند، شیوه اجرای آن را دگرگون سازد.
نحوه سازمان‌دهی تجهیزات اداری مؤسسات مجری خط‌مشی نیز بر شیوه اجرای خط‌مشی تأثیر می‌گذارد. اجرای خط‌مشی‌ها به روش‌های نامعلوم در معرض تعارض‌های درون یا بین سازمانی قرار دارند. اجرا برای بسیاری از سازمان‌ها شاید صرفاً فرصتی برای جبران شکست آنها در مرحله شکل‌گیری خط‌مشی باشد.
بسیاری از تلاش‌های صادقانه دولت‌ها و شهروندان برای ساختن دنیایی مطلوب‌تر و ایمن‌تر به علت وجود این «واقعیت‌های اجرایی» با شکست روبرو شده‌اند. این وضعیت باعث شده است که فقط به مشکلات اجرای خط‌مشی‌ها توجه نشود، بلکه برای تدوین خط‌مشی‌هایی تلاش شود که موفقیت اجرای آنها احتمال بیشتری دارد.
خط‌مشی‌گذاران می‌توانند برای بهبود طراحی خط‌مشی‌ها و تسهیل اجرای آنها معیارهای متفاوتی را مدنظر قرار دهند.
- خط‌مشی‌گذاران باید هدف‌های خط‌مشی و سلسله مراتب آنها را تا حد ممکن واضح بیان کنند.
- تهیه خط‌مشی باید به صورت آشکار یا ضمنی به یک نظریه علمی معتبر متکی باشد، تا مشخص شود چرا از موارد تعیین شده در آن انتظار می‌رود مشکل موجود را برطرف کنند.
- برای آنکه خط‌مشی بتواند در اجرا موفق باشد، باید از اعتبار کافی برخوردار باشد، یکی از مطمئن‌ترین راه‌های از بین بردن یک برنامه عدم تخصیص اعتبار لازم برای آن است.
- خط‌مشی باید حاوی مقررات روشنی باشد تا سازمان‌های مجری به وسیله آنها خط‌مشی را به اجرا درآورند.
- وظیفه اجرا باید به سازمان‌هایی محول شود که از تجزیه و تعهد کافی برخوردار باشند.
