اجرای خط‌مشی عمومی و ابزارهای آن2-انتخاب ابزار خط‌مشی

اجرای خط‌مشی عمومی و ابزارهای آن

بخش دوم

انتخاب ابزار خط‌مشی

جهت دریافت نسخه الکترونیکی فایل کلیک کنید

منطق انتخاب ابزار

علت رویکرد انتخاب ابزار در اجرای خط‌مشی تا حدود زیادی به کاربرد یک یا چند روش اصلی دولتی برای مواجهه با مسائل خط‌مشی وابسته است. این وضعیت توضیح می‌دهد که چرا یک دولت، ابزارهای خاصی را از میان ابزارهای موجود انتخاب می‌کند و چرا نمی‌توان الگو یا سبک مشخصی برای انتخاب ابزار در فرآیند خط‌مشی تعیین کرد.

مدل‌های اقتصادی

مطالعات اقتصاددانان تحت تأثیر بحث‌های نظری شکل می‌گیرد که بین اقتصاددانان کلاسیک جدید و اقتصاددانان رفاه در مورد نقش مناسب دولت در اقتصاد مطرح شده است. اگر چه هر دو گروه استفاده از ابزارهای داوطلبانه را ترجیح می‌دهند، ولی اقتصاددانان رفاه برای استفاده از ابزارهای اجباری و ترکیبی به منظور رفع ضعف‌های بازار، میدان وسیع‌تری را مجاز می‌دانند. برخلاف آنها نظریه‌پردازان اقتصاد کلاسیک جدید استفاده از چنین ابزارهایی را تنها برای کالاهای عمومی صرف تأیید می‌کنند.

اقتصاددانان کلاسیک جدید در کل به نظریه انتخاب عمومی اتکا دارند و الگوهای کاربرد ابزارها را با آن نظریه تبیین می‌کنند. مطابق این نظریه، سیاست‌های مردم‌سالارانه، دولت‌ها را به انتخاب ابزارهایی می‌کشاند که منابع جمع‌آوری شده را در اختیار رأی‌دهندگان حاشیه‌ای قرار دهند، در حالی که هزینه‌ها را بین اعضای کل جامعه سرشکن می‌کنند.

نظریه‌های اقتصادی انتخاب ابزار هر دو اقتصاد رفاه و کلاسیک جدید، بیش از حد قیاسی بوده و فاقد پایه‌های تجربی محکم در مطالعات تصمیم‌گیری دولت هستند. منطق انتخاب ابزار آنها بر مفروضات نظری در مورد وظایفی استوار است که دولت‌ها انجام می‌دهند یا باید انجام بدهند و نه تحقیقات تجربی در مورد آنچه آنها واقعاً در عمل انجام می‌دهند.

مدل‌های سیاسی

رویکرد علوم سیاسی توسط دوئرن[1] برای تبیین نظری پرسش مربوط به انتخاب ابزار تدوین شده است. وی با فرض اینکه همه ابزارها از نظر فنی قابلیت جایگزینی دارند، مدعی هستند که در یک جامعه لیبرال و مردم سالار، دولت‌ها ترجیح می‌دهند، از ابزارهای قهری موجود، کمترین استفاده را به عمل آورده و شاخص‌ها را تا حد ممکن کلی بگیرند تا مقاومت اجتماعی در مقابل اقدامات تنظیمی قاطع را از میان بردارند. دولت‌ها همواره با نوعی الگوی ابزاری شروع می‌کنند که حداقل اقدام را اقتضا می‌کند، از جمله با توجیه و درخواست، شروع می‌کند و به آرامی آن را تغییر می‌دهند و در صورت لزوم به اعمال مستقیم روی می‌آورند.

این برداشت از قابلیت جابجایی بین ابزارها و منطق مربوط به انتخاب ابزار، با مشکلات عدیده‌ای همراه است.

1. هیچ دولتی به همه ابزارهای موجود دسترسی ندارد.
2. مفهوم تغییر در انتخاب ابزار افزایش تدریجی میزان اجبار و قهر را شامل می‌شود که با شواهد تجربی سازگار نیست.
3. این نظریه که مقاومت اجتماعی، دولت‌ها را به استفاده از ابزارهای قهرآمیزتر سوق می‌دهد، نیز مورد تردید است.

مدل سیاسی انتخاب ابزار که به طور وسیع مورد استفاده قرار می‌گیرد، توسط هود[2] مطرح شده است. وی معتقد است که انتخاب ابزار نه یک عمل فنی بلکه موضوعی اعتقادی و سیاسی است. او فرض خود را بر این می‌گذارد که انتخاب تحت تأثیر محدودیت منابع، فشارهای سیاسی، ملاحظات قانونی و تجربه‌اندوزی از شکست ابزارهای گذشته شکل می‌گیرد.

وی بر این باور است که تغییرات فناوری، سودمندی ابزارهای گذشته را تحلیل می‌برد و باعث ایجاد تمایل به استفاده از ابزارهای جدید می‌شود. این کار معمولاً به وسیله خط‌مشی‌گذاران و از طریق مقایسه بین وضعیت گذشته و حال انجام می‌گیرد. طبق گفته هود اثربخشی ابزارهای مختلف بر حسب طبیعت گروه‌های اجتماعی بانفوذ، متفاوت خواهد بود. او اشاره دارد که اندازه گروه هدف بسیار مهم است. هر چه گروه اثرپذیرنده بزرگ‌تر باشد احتمال آنکه دولت‌ها از ابزارهای داوطلبانه (انفعالی) و نه ابزارهای اجباری (فعال) استفاده کنند، بیشتر خواهد بود. همچنین اگر گروه‌های اجتماعی، وسیع و به خوبی سازمان یافته باشند دولت‌ها از ابزارهای ترغیبی و مالی استفاده خواهند کرد. دولت‌ها چنانچه سازگاری داوطلبانه را از گروه‌های اجتماعی بخواهند، از ابزارهای قهری استفاده نخواهند کرد.

بنابراین از نظر هود انتخاب ابزار تابع طبیعت اهداف دولت، منابع و نیز سازمان و ظرفیت عوامل اجتماعی هدف است. او مدعی است که این وضعیت دولت‌ها را به شیوه «استفاده صرفه‌جویانه از دیوان‌سالاری» می‌کشاند. بدین معنی که دولت‌ها ترجیحاً از ابزراهای اطلاعاتی و با اقتدار استفاده می‌کنند. زیرا این ابزارها «کاهش‌ناپذیر» هستند.

لیندر و پیترز[3] مدل سومی را ارائه کردند که بسیاری از مفاهیم متعدد انتخاب ابزار را در هم آمیخت. آنها فهرستی از عوامل به شرح زیر را تهیه کردند که در شکل دادن به انتخاب ابزار نقش اساسی ایفاد می‌کنند.

1. ویژگی‌های ابزارهای خط‌مشی از نظر انتخاب مهم است. زیرا برخی ابزارها برای یک کار اجرایی معین از بقیه مناسب‌تر هستند.
2. سبک خط‌مشی و فرهنگ سیاسی جامعه و عمق شکاف‌های اجتماعی، فشار فوق‌العاده‌ای برای انتخاب یک ابزار ایجاد می‌کنند. هر ملتی، سبک ملی، فرهنگ و الگوهای تعارض اجتماعی خاص خود را دارد که از پیش به تصمیم‌گیرندگان حکم می‌کند که یک ابزار خاصی را انتخاب کنند.
3. انتخاب یک ابزار تحت شرایط و اوضاع و احوال فرهنگ سازمانی مؤسسات ذی‌ربط و طبیعت پیوند آنها با ارباب رجوع و سایر مؤسسات انجام می‌گیرد.
4. زمینه وضعیت مشکل، زمان‌بندی و حیطه عوامل مشمول آن نیز بر انتخاب ابزار تأثیر می‌گذارند.
5. از نظر لیندر و پیترز، انتخاب ابزار، تحت تأثیر ترجیحات ذهنی تصمیم‌گیرندگان قرار می‌گیرد و به سوابق حرفه‌ای، وابستگی سازمانی و دانش آنها بستگی دارد.

مدل‌های سه‌گانه سیاسی (دوئرن، هود، و ولیندر و پیترز) بر روی هم این باور را پدید می‌آورند که انتخاب ابزار خط‌مشی، تحت تأثیر ویژگی‌های ابزارها، طبیعت مسأله موجود، تجربیات گذشته دولت‌ها در مواجهه با همان مسأله یا مسایل مشابه، ترجیحات ذهنی تصمیم‌گیرندگان و احتمالاً عکس‌العمل گروه‌های اجتماعی تأثیرپذیر از مشکل قرار دارد. البته در هر یک از مدل‌ها حداقل یک جنبه از این فرآیند انتخاب نادیده گرفته شده است.

مدل ترکیبی انتخاب ابزار خط‌مشی

چنین مدلی را می‌توان با ترکیب یافته‌هایی تدوین کرد که تحت تأثیر پیشنهادات دانشمندان علوم اقتصادی و سیاسی با توجه به منطق انتخاب ابزارها به وجود می‌آید. این تحلیل‌گران با وجود نگرش‌ها و پیشینه‌های متفاوت بر این باورند که با وجود نامحدود بودن امکانات ترکیب عوامل با یکدیگر، در عمل، تعداد معدودی ابزار در اختیار مجریان است.

مدلی برای اولویت‌بندی ابزارهای اجرای خط‌مشی

گرایش به انتخاب یک ابزار خاص در داخل هر یک از این مقولات در نهایت نه فقط به ظرفیت دولت بلکه به سطح پیچیدگی زیرنظام بستگی دارد. بدین ترتیب خط‌مشی‌هایی که با گروه‌های متعدد و تعارض در زیر نظامی پیچیده سروکار دارند، از کاربرد ابزارهای بازاری یا داوطلبانه طرفداری خواهند کرد. تا توان برخورد با عوامل و منافع چندگانه را داشته باشند. در موقعیت‌هایی که تعداد عوامل کم است و زیرنظام نیز پیچیدگی کمتری دارد، دولت‌ها می‌توانند از ابزارهای مستقیم یا ترکیبی استفاده کنند.

بین رویکردهای دانشمندان علوم سیاسی و اقتصادی درباره انتخاب ابزارهای خط‌مشی تفاوت‌های زیادی وجود دارد:

1. برخلاف رویکرد اقتصاددانان که به روش‌هایی با ماهیت قیاسی معتقدند و برتری نیروهای بازار را فرض می‌کنند، دانشمندان علوم سیاسی از رویکردهای استقرایی طرفداری می‌کنند و فرضیاتی را پیش می‌کشند که به دولت و طبیعت فعالیت‌های آن از نقطه‌نظر تحقیقات تجربی در موارد واقعی انتخاب ابزار توجه دارند.
2. رویکرد سیاسی با وجود داشتن روش‌ها و چارچوب‌های متفاوت، در این نظر مشترک هستند که انتخاب ابزار صرفاً اجرای تصمیمات یا تطبیق اهداف با ابزارهای خاص نیست.
3. فرض اساسی رویکردهای سیاسی به انتخاب ابزار این است که فرآیند تصمیم و نتایج آن تحت تأثیر بازیگران سیاسی مرتبط با دولت و پیچیدگی زیر نظام‌های مربوط شکل می‌گیرد.
4. اقتصاددانان مرتباً با وضعیت‌هایی مواجه می‌شوند که موجبات ناخرسندی آنها را فراهم می‌آورد، منظور وضعیت‌هایی است که طرح‌های آنها برای استفاده از ابزارهای اقتصادی و کنترل آلودگی به نفع استفاده از ابزارهای تنظیمی کنار گذاشته می‌شود.

[1]. Doern

[2]. Hood

[3].  Linder & Peters