اقتصاد سیاسی شفافیت: چه عاملی باعث پایداری سیاست‌های شفاف‌سازی می‌شود؟

مقدمه

این مقاله به کندوکاو پیرامون پویایی‌های شفافیت (dynamics of transparency) می‌پردازد و این پرسش را مطرح می‌کند که چرا برخی از سیاست‌های شفاف‌سازی ]1[، در طول زمان بهبود می‌یابند و برخی دیگر، دچار رکود شده و تبدیل به تشریفات اداری پرخرج می‌شوند؟ به زعم نویسندگان این مقاله، اگرچه شفافیت به عنوان یک اصل، عموماً مورد استقبال قرار گرفته است، اما اغلب، پیاده‌سازی آن در یک مورد خاص، با ارزش‌ها و منفعت‌های شخصی و سیاسی افراد و گروه ها، در تضاد قرار می‌گیرد. ]به طور مثال[ آشکارسازی اطلاعات، ممکن است با امنیت عمومی، حفظ اطلاعات شخصی و حریم خصوصی افراد، تعارض پیدا کند، یا ممکن است آشکارسازی اطلاعات، در تضاد با اهداف اقتصادی و سیاسی یک سازمان، قرار بگیرد و در نتیجه، آن سازمان، سیاستِ شفاف‌سازی را تهدیدی برای شهرت، وضعیت مالی و نفوذ سیاسی خود، بداند. در عین‌حال، فوایدِ شفاف‌سازی، اغلب، غیرمتمرکز هستند. ذی‌نفعان ]شفافیت[ ممکن است، مشتریان، سرمایه‌گذاران، کارکنان و اجتماع محلی باشند، که از سازمان‌یافتگی بسیار اندکی، برای حمایت از سیاستِ شفاف‌سازی و نظارت بر آن، برخوردار هستند. بنابراین، با در نظر گرفتن این شرایط (تمرکز هزینه‌ها و پراکندگی ذی‌نفعان)، در بلندمدت، اُفت سیاستِ شفاف‌سازیِ طراحی شده، در مقایسه با بهبود آن، محتمل‌تر است.

در سویی دیگر، ضروری است که سیاست‌های شفاف‌سازی، در طول زمان، بهبود یابند؛ چرا که اگر نتوانند همگام با تغییرات بازار، تکنولوژی و اولویت‌های عمومی، تغییر کنند و نقاط ضعف خود را برطرف سازند، نامرتبط یا ناکارآمد خواهند شد. از این‌رو، برای این‌که یک سیاست شفاف‌سازی، به یک سیاستِ پایدار (Sustainable) تبدیل گردد، ضروری است که در طول زمان، دامنه‌ی شمولیت، میزان اطلاعات منتشرشونده، صحّت و دقت اطلاعات، و تعداد کاربران آن، افزایش یابند.

با عطف به نکات فوق، مقاله پیش رو، می کوشد تا اصولی را شناسایی کند که باعث پایدارسازی سیاست‌های شفاف‌سازی، می‌شوند. بدین منظور، در این پژوهش، شش سیاستِ شفاف‌سازی در آمریکا، به صورت موردی، بررسی شده‌اند (اطلاعات تکمیلی و نقاط ضعف و قوت هر یک از این سیاست‌ها، در جدول پیوست، آورده شده است):

• آشکارسازی مالی با هدف کاهش مخاطرات سرمایه‌گذاری برای عموم مردم؛
• گزارش‌دهی بانک ها در مورد وام‌های مسکن، با هدف کاهش تبعیض‌های جنسیتی و قومی؛
• شفاف‌سازی برچسب‌های موادغذایی برای کاهش مضرات؛
• آشکارسازی انتشار موادشیمیایی با هدف کاهش آلودگی؛
• ارائه‌ی گزارش‌های مالی از سوی اتحادیه‌های کارگری با هدف کاهش فساد؛
• و تلاش‌ها برای ایجاد سیاست شفاف‌سازی برای پیگیری اشتباهات پزشکی در بیمارستان‌ها (تصویب نشد).

سود و زیان های سیاسی و اقتصادی شفاف‌سازی

سه بُعد مهم برای بهبود یک سیاست‌ِ شفاف‌سازی، وجود دارد:

• افزایش میزان استفاده‌ی مشتریان، سرمایه‌گذاران، کارکنان، فعالان سیاسی، رای‌دهندگان و غیره، از اطلاعات منتشر‌شده؛
• افزایش صحّت و کیفیت اطلاعات منتشرشده؛
• افزایش دامنه‌ی اطلاعات نسبت به دامنه‌ی مسئله‌ی مورد نظر.

اگرچه ممکن است که برخی سیاست‌‌های شفاف‌سازی، علی‌رغم دارا‌بودن سه بُعد مذکور، در دست‌یابی به اهداف تعیین‌شده، ناموفق باشند، اما سیاست‌هایی که نتوانند در طول زمان، در ابعاد سه‌گانه‌ی فوق، بهبود یابند، شانس اندکی برای کارآمدی در طول زمان، دارند. بنابراین، بهبودِ پایدار، یک شرط ضروری و نه کافی، برای موفقیت سیاست‌های شفاف‌سازی است.

زمینه‌ی سیاسی سیاست‌های شفاف‌سازی

از منظر سیاسی، دو مسئله، پایداری سیاست‌های شفاف‌سازی را تهدید می کند. نخست این‌که، توجه به شفاف‌سازی عموماً تحت تأثیر بحران‌ها و رسوایی‌های مالی، صورت می گیرد، به طوری‌که، این بحران‌ها و رسوایی‌ها، پرده از شکاف‌های قانونی و سیاستی موجود، برمی‌دارند. سیاست‌مدارانِ فعّال و نوآور (Political entrepreneurs)، ممکن است در برخی موارد، از حمایت کافی برای تبدیل راه‌حل‌های خود، به قوانین‌ و مقررات، برخوردار باشند، اما وابستگی سیاست‌های شفاف‌سازی به توجه آنی عموم مردم، آن‌ را در معرض آسیب قرار می‌دهد. ]چراکه[ به محض گذار از بحران، حمایت سیاسی نیز از بین می‌رود. دوم این‌که، توزیع سود و زیان‌های سیاست‌‌های شفاف‌سازی، اغلب، این امکان را برای مخالفان آن فراهم می‌آورد که مانع بهبود آن شوند.

همان‌گونه که پیشتر نیز ذکر گردید، معمولاً شفافیت، با این امید که بتواند نفع عمومی را برای کاربران متعدد و متکثرِ اطلاعات، به ارمغان بیاورد، زیان‌های زیادی را بر دوش گروه کوچکی از منتشر‌‌کنندگان اطلاعات، می‌گذارد. برای مثال، برچسب‌زنی بر روی مواد‌غذایی، تولیدکنندگان موادغذایی را مجبور می‌کند تا اطلاعات مربوط به محصول تولید‌شده را، در اختیار میلیون‌ها مشتری قرار بدهند، و ارائه‌ی اطلاعات پیرامون موادسمّی انتشاریافته از سوی کارخانه‌ها، آن‌ها را وادار می‌کند تا به نفع میلیون‌ها شهروند، اطلاعات موادسمّی منتشر‌شده ]در فرایند تولید[ را ارائه کنند. تمرکز زیان‌ها و پراکندگی ذی‌نفعان، شرایطی را به وجود می‌آورد که در آن، افراد و گروه‌های متضرّر، در جهتِ تضعیفِ سیاست‌ِ طراحی‌شده، سازمان‌یابی کنند. این عدمِ توازن سیاسی را می‌توان از طریق تقویتِ گروه‌های واسط متعادل کرد (هم برای منتشرکنندگان اطلاعات و هم کاربران اطلاعات). ]نویسندگان مقاله بر این باور هستند که سیاست‌های شفاف‌سازی‌، بدون توجه و حمایت عموم مردم، پایدار نخواهند بود. به دلیل پراکندگی کاربرانِ عمومی اطلاعات (مشتریان، اجتماع محلی، عموم مردم و غیره) و سازمان‌یافتگی منتشرکنندگانِ اطلاعات (کارخانه‌ها، بانک‌ها، سازمان‌های دولتی و غیره) و همچنین احتمال عدم استقبال و بی علاقه‌گی عموم مردم به پیگیری و رصد اطلاعات منتشرشده، سیاست‌‌های شفاف‌سازی، در معرض تهدید، قرار دارند. بنابراین، پایداری سیاستِ شفاف‌سازی، نیازمند افراد یا گروه‌های واسطی (نظیر سازمان‌های مردم‌نهاد، برخی سیاست‌مداران فعال و غیره) است که دائماً بر عملکردِ سیاستِ شفاف‌سازی طراحی‌شده، شیوه‌های آشکارسازی اطلاعات، صحت اطلاعات منتشرشده و غیره، نظارت داشته باشند و منافع عموم کاربران را نمایندگی کنند[.

بنابراین، در طراحی سیاست‌‌های شفاف‌سازی، باید به اصلِ «تمرکز زیان‌ها و‌ پراکندگی سودها» توجه کرد. بحران‌ها معمولاً قدرت سیاسی منتشرکنندگان اطلاعات را تضعیف می‌کنند، اما آن را از بین نمی‌برند. دلایلی وجود دارد که ممکن است برخی از منتشرکنندگان اطلاعات را، در طول زمان، به این جمع بندی برسانند که شفافیت هم‌سو با منافع آن‌ها است:

• عوامل رقابتی (Competitive factors) در بازار اقتصادی، ممکن است برخی از منتشرکنندگان اطلاعات را به این نتیجه‌گیری سوق دهند که شفاف‌سازی به نفع آن‌ها است.
• سیاست‌‌های شفاف‌سازی، ممکن است شرایط قانونی‌ای به وجود بیاورند که برخی از گروه‌ها و افراد، به بهای زیان دیگران، سود نسبی کسب کنند.
• عوامل اجتماعی و سیاسی ممکن است نفع نامتعارفی را برای برخی از منتشرکنندگان اطلاعات، به‌همراه داشته باشند، از قبیل کسب شهرت یا اعتبار ]به طور مثال، به دلیل پیشگامی در انتشار اطلاعات و غیره[.

در مقابل، برخی عوامل، ممکن است باعث شوند که کاربرانِ اطلاعات، برای آشکارسازی بیشتر، متحد شوند و آن را تبدیل به یک مطالبه‌ی عمومی کنند:

• بحران‌های جدید ممکن است فشارها برای بهبود و بازبینی سیاستِ شفاف‌سازی را بیشتر کنند.
• حمایت کاربران ممکن است منجر به ایجاد سازمان‌هایی گردد که فشار مداومی را برای بهبود سیاست‌های شفاف‌سازی وارد کنند (منظور سازمان‌های مردم نهاد و غیره است).
• سیاست‌‌مداران فعّال و نوآور (Political entrepreneurs)، ممکن است تبدیل به نماینده‌ی منافع کاربران اطلاعات شوند و با هدف کسب سود سیاسی، از بهبود سیاست‌های شفاف‌سازی حمایت کنند.

بنابراین باید گفت، اگر در سیاست‌های شفاف‌سازی، صرفاً بر منافع کاربران اطلاعات تمرکز شود، بدون آن‌که متحدین احتمالی آن‌ها از بین انتشاردهندگان اطلاعات (گروه‌هایی که نفع مشترک با کاربران دارند)، شناسایی شده باشند، در آن‌صورت، سیاست‌های شفاف‌سازی، تبدیل به کشمکش بین گروه‌های ذی‌نفع ]کاربران اطلاعات در یک‌سو و منتشرکنندگان اطلاعات در سویی دیگر[ می شوند. در چنین وضعیتی، پایداری سیاست‌های شفاف‌سازی، به توازن مداوم بین قدرت و سود، بستگی دارد. زمانی‌که عموم مردم، به یک مسئله‌ی خاص، توجه ویژه ‌کنند، و یا هنگامی که سیاست‌‌مداران و نخبگان اجرایی، به طور مستقل، از آن مسئله، حمایت کنند، می‌توان انتظار داشت که تقاضا برای تصویب قوانین شفاف‌سازی، افزایش یابد. در سویی دیگر، سیاست‌های شفاف‌سازی‌ای که فاقد حمایت کافی از سوی کاربران سازمان‌یافته یا بخشی از منتشرکنندگان اطلاعات باشند، از چشم‌انداز روشنی برای بهبود در طول زمان برخوردار نیستند.

سود و زیان‌های منتشرکنندگان اطلاعات و کاربران آن‌ها در طول زمان

دامنه، صحّت و کاربرد اطلاعات آشکارشده، ممکن است در طول زمان، در نتیجه‌ی رابطه‌ی بین سود و زیان کاربران و منتشرکنندگان، تغییر یابند. لازم به ذکر است که تغییرات در سود و زیان، ممکن است بدونِ دستکاری تعمدی قواعد و قوانین شفاف‌سازی، رخ دهند. تکامل ساختارهای بازار، افزایش قدرت سازمان‌های ثالث ]منظور سازمان‌های واسطی هستند که نماینده‌ی منافع کاربران یا منتشرکنندگان اطلاعات هستند[، پیشرفت تکنولوژی‌های ارتباطی و سایر تغییرات، ممکن است به طور چشمگیری، ]بر سود و زیان‌های کاربران و منتشرکنندگان اطلاعات[ اثر بگذارند و آن‌ها را تغییر دهند. منشأ هر چه که باشد، در یک سیاست ]شفاف‌سازی[، تغییر در مشوق‌های موجود برای منتشرکنندگان اطلاعات، ممکن است تغییراتی در اطلاعات منتشر‌شده، به همراه داشته باشد. به طور کلی، دو مولفه‌های اساسی در پویایی سود و زیان‌‌های منتشرکنندگان اطلاعات وجود دارد:

• با افزایش میزان، دامنه و سطح جزئیات اطلاعات منتشرشونده، زیان منتشرکنندگان اطلاعات، بیشتر می شود.
• سود منتشرکنندگان اطلاعات، با افزایش میزان (amount) اطلاعات منتشرشونده، کاهش می‌یابد.

کاربران نیز همانند منتشرکنندگان اطلاعات، سود و زیان‌های خود، از اطلاعات ارائه شده را، متعادل می‌کنند. اگر سود ناشی از اطلاعات منتشرشده در طول زمان افزایش یابد (به طور مثال، مشتریان نسبت به مخاطرات آگاهی بیشتری کسب کنند) یا زیان‌‌های ناشی از کسب اطلاعات، کاهش یابد (مثلاً به واسطه‌ی سهولت دسترسی به اطلاعات از طریق اینترنت)، احتمال بهبود سیاست شفاف‌سازی در طول زمان، افزایش می‌یابد.

• کاربران از افزایش اطلاعات جانبی سود می‌برند، هرچند ممکن است سطحی وجود داشته باشد که ارائه‌ی اطلاعات فراتر از آن، سود مضاعفی برای کاربران به همراه نداشته باشد.
• ممکن است با ارائه‌ی اطلاعات جانبی، زیان منتشرکنندگان افزایش یا کاهش یابد و یا ثابت بماند.
• با توجه به ابعاد عمومی اطلاعات منتشرشده (چرا که اطلاعات به بیش از یک مشتری عرضه می شود)، ممکن است، مادامی که یک شخص یا گروه ثالث ]واسطه‌ها[، به مثابه یک عامل واسطه‌گر، گروه کاربران را در گردآوری، تفسیر و انتشار اطلاعات، یاری نکند/یا نکنند، کاربران، هیچ توجهی به داده‌های منتشرشده نکنند و مصرف نامکفی (under-consume) به‌‌وجود بیاید ]به تعبیری ممکن است اطلاعات منتشرشده، از سوی کاربران، مورد استفاده قرار نگیرند. این مسئله ممکن است از فقدان انگیزه، تخصص یا موارد مشابه، ناشی گردد[.

بنابراین، در طول زمان، رابطه‌ی بین سود و زیان‌های کاربران و منتشرکنندگان اطلاعات، تعیین می‌کند که تا چه حد، بهبودِ سیاستِ شفاف‌سازی، امکان‌پذیر است. اگر در یک سیاستِ شفاف‌سازی، تقاضا‌ی کاربران برای اطلاعات، بسیار بیشتر از میزان اطلاعاتی باشد که منتشرکنندگان به میل خود و با در نظر گرفتن سود و زیان، منتشر می‌کنند، در آن صورت، آن سیاست، می‌تواند در طول زمان بهبود یابد. در سویی دیگر، اگر کاربران علاقه‌ای به استفاده از اطلاعات منتشرشده نداشته باشند، دلیل زیادی وجود ندارد که سیاست طراحی شده، در طول زمان، بهبود یابد.

نتیجه‌گیری: لزوم تدوین سیاست های شفاف سازی کارآمد

اغلبِ سیاست‌های شفاف‌سازی، زیان‌های زیادی را بر دوش منتشرکنندگان اطلاعات -که تعداد آنها اندک است- می‌گذارند. شفافیت زمانی کارآمد است که عملکردِ سازمان مورد‌ نظر (سازمانی که مکلف به آشکارسازی اطلاعات است)، را با هدف سیاست‌ شفاف‌سازی، هم‌سو کند. اگرچه بهبود در کیفیت، دامنه و کاربران، برای یک سیاستِ شفاف‌سازی، شروط ضروری محسوب می‌شوند، اما برای کارآمدی آن، کافی نیستند. سیاست‌هایی که نتوانند همگام با تغییرات بازار و اولویت های عموم، تغییر کنند، ناکارآمد خواهند بود. یک سیاستِ شفاف‌سازی کارآمد، باید بر آن‌دسته از حوزه‌های سیاسی‌ای متمرکز باشد که دارای سه ویژگی عام هستند:

۱. حوزه‌هایی که میانجی‌گران سیاسی قوی‌ای دارند که می‌توانند نماینده‌ی عموم کاربران اطلاعات منتشرشده باشند. سیاست‌های شفاف‌سازی، زمانی پایدارتر هستند که گروه‌های حامی یا سیاست‌مداران فعال و نوآور (Political entrepreneurs)، که منافع کاربران اطلاعات را نمایندگی می‌کنند، بتوانند مشارکت مستمری در امر سیاست‌گذاری داشته باشند.

۲. حوزه‌هایی که دارای اطلاعات جامع هستند: سیاست‌های شفاف‌سازی، باید الزاماتی برای ارائه‌ی اطلاعات، طراحی کنند، به طوری که اطلاعات، به سادگی قابل فهم و تفسیر باشند. بدین منظور، اطلاعات ارائه‌شده، باید از چهار ویژگی برخوردار باشند:

• شاخص‌های سنجش می‌بایست مورد توافق اکثریت متخصصین آن حوزه باشند؛
• اطلاعات می‌بایست در فرمت های ساده تهیه و منتشر گردند؛
• کاربران اطلاعات باید امکان پاسخ‌دهی (یا واکنش) به اطلاعات منتشرشده را داشته باشند؛
• اطلاعات ارائه‌شده، باید قابل مقایسه با سایر منابع باشند (یعنی کاربران بتوانند به سادگی اطلاعات منتشر‌شده از سوی یک سازمان را، با اطلاعات منتشر‌شده از سوی یک سازمان دیگر، مقایسه کنند).

۳. حوزه‌هایی که برخی از منتشرکنندگان اطلاعات، از سیاست شفاف‌سازی طراحی شده، سود می‌برند. در یک سیاست‌ِ شفاف‌سازی، به میزانی که بخش زیادی از منتشرکنندگان اطلاعات، از انتشار اطلاعات سود ببرند، به همان میزان باید انتظار بهبود آن سیاست را داشت.

پیشنهادها جهت افزایش پایداری سیاست‌های شفاف‌سازی

1. تقویت میانجی‌گران کاربران اطلاعات: سیاست‌گذاران می‌بایست، سیاستِ شفاف‌سازی را به گونه‌ای طراحی کنند که، واسطه‌هایی که کاربران عام اطلاعات را نمایندگی می‌کنند، به نظارت بر سیاستِ طراحی‌شده، تشویق شوند. به طور مثال از طریق: ایجاد بسترهای لازم برای مشارکت کاربران عمومی و تشویق آن‌ها به مشارکت، کاهش هزینه‌های دسترسی به اطلاعات، تعیین جایگاه برای کاربران ]یا نماینده‌ی آن‌ها[ در شورای مشورتی یا ممیزی، و نهایتاً تدارک بودجه لازم برای تحلیل و مشارکت عموم مردم.
2. اجرای کارآمد (Effective Enforcement): نظارت بر اجرای سیاستِ‌ شفاف‌سازی، اصل بسیار مهمی تلقی می شود. از منظر اقتصادی، سازمان‌هایی که مکلف به انتشار اطلاعات خود هستند، ممکن است سود و زیان‌ انتشار و عدم انتشارِ اطلاعات را بسنجند و بر این اساس تصمیم‌گیری نمایند. همین مسئله باعث می‌شود که آن‌ها، دائماً در حال تصمیم‌گیری برای انتشار یا عدم‌انتشار و شیوه‌های آن، قرار بگیرند. به طور مثال، ممکن است منتشرکنندگان، اطلاعات غلط و گمراه‌کننده، منتشر کنند. بنابراین، نظارت مستمر بر چگونگی اجرای سیاستِ شفاف‌سازی، برای بهبود آن، ضروری است.
3. بهره‌گیری از هم‌افزایی‌های قانونی: تأثیرگذاری سیاست‌های شفاف‌سازی به واسطه‌ی هم‌افزایی با سیاست‌ها و قوانین مشابه و مرتبط، تقویت می‌شود و در نتیجه همین مسئله به بهبود آن‌ها در طول زمان، کمک می‌کند.

شش سیاست شفاف‌سازی در آمریکا

پانوشت

]1[ نگارندگان این مقاله، به کرّات، اصطلاحاتdisclosure systems, disclosure policies ، transparency policies و transparency systems را در معنای مترادف، به‌کار برده‌اند. در ترجمه، همگی این اصطلاح‌ها، «سیاست‌های شفاف‌سازی»، ترجمه شده‌اند و منظور از آن هر نوع قانون، سیاست، برنامه و طرح‌ای است که هدف آن، شفاف‌سازی یا آشکارسازی وضعیت یک سازمان (اعم از دولتی و خصوصی)، بانک، حزب، اتحادیه، صنف و یا هر بخش دیگری از جامعه، است.

]2[ disclosure: منظور از آشکارسازی، در معرض عموم قراردادن اطلاعات است. ممکن است به اشتباه، آشکارسازی و افشاگری (whistleblowing) یکی در نظر گرفته شوند. آشکارسازی ناظر بر مرحله‌ی پیش از بروز فساد است، اما افشاگری ناظر بر مرحله‌ی پس از وقوع فساد است. در افشاگری، ]احتمالاً[ فسادی به وقوع پیوسته است و فردی در تلاش است تا اطلاعاتی پیرامون آن به مراجع ذی‌صلاح، روزنامه‌ها یا عموم مردم، ارائه کند.

مأخذ

متن فوق ترجمه‌ی آزاد مقاله‌ی زیر است:

Fung, A., & Graham, M., & Weil, D. (2003). “The Political Economy of Transparency: What Makes Disclosure Policies Sustainable?” John F. Kennedy School of Government, Harvard University, Institute for Government Innovation, October 2003. https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=384922.