بازیگران خط‌مشی عمومی

بازیگران و نهادها در فرایند خط‌مشی نقش اساسی دارند. واژه بازیگر شامل دولت و بازیگران اجتماعی است. نظام‌های فرعی خط‌مشی، مجامع و محافلی هستند که در آن‌ها بازیگران در مورد مسائل خط‌مشی به بحث می‌پردازند. این تعامل‌ها در بستر آرایش‌های نهادی مختلفی رخ می‌دهند که فرآیند خط‌مشی را احاطه کرده‌اند. نهادها از طریق مشروط کردن ادراکات عاملان نسبت به منافع و خواسته‌هایشان و تأثیرگذاری بر احتمال تحقق آن‌ها از طریق محدود ساختن برخی انتخاب‌ها و تسهیل انتخاب‌های دیگر، رفتار عاملان را شکل می‌دهند.

بازیگران در فرآیند خط‌مشی یا افراد هستند یا گروه‌ها. بازیگران خط‌مشی را می‌توان در پنج مقوله طبقه‌بندی کرد. کارگزاران منتخب، کارگزاران انتصابی، گروه‌های ذی‌نفع، سازمان‌های پژوهشی و رسانه‌های جمعی.

کارگزاران منتخب: قوه مجریه – قوه مقننه

قوه مجریه که در بسیاری از کشورها کابینه نامیده می‌شود، یکی از بازیگران کلیدی در نظام فرعی خط‌مشی است. نقش محوری آن در اداره امور کشور از اختیارات قانونی ناشی می‌شود. با اینکه بازیگران دیگری هم در فرآیند درگیرند، ولی اختیار تدوین و اجرای خط‌مشی‌ها نهایتاً در دست قوه مجریه است.

قوه مجریه افزون بر امتیازات ویژه، مجموعه‌ای از منابع دیگر را نیز در اختیار دارد که موقعیت آن را تقویت می‌کند. کنترل اطلاعات، یکی از این منابع اساسی است. کنترل نسبت به منابع مالی نیز موقعیت قوه مجریه را تقویت می‌کند. همچنین قوه مجریه دسترسی غیرقابل رقابتی به وسایل ارتباط جمعی برای تبلیغ موقعیت خود و تضعیف موقعیت مخالفان دارد. افزون بر همه این‌ها، قوه مجریه بوروکراسی را در اختیار دارد.

دومین دسته از کارگزاران منتخب قوه مقننه است. قوای مقننه مجامعی اساسی هستند که در آن‌ها مشکلات اجتماعی مورد توجه قرار می‌گیرد و خط‌مشی‌های لازم برای برخورد با آن‌ها ضرورت می‌یابد. قانون‌گذاران طی فرآیند تصویب طرح‌های دولت برای تدوین خط‌مشی‌ها و تأمین بودجه دولتی برای اجرای آن‌ها، فرصت اعمال نظر دارند.

ساختار داخلی قوه مقننه از عوامل تعیین کننده نقش قوه مقننه در فرآیند خط‌مشی است. قانون‌گذاران با عضویتی به شدت سازمان یافته حول خط‌مشی‌های حزبی و با درجه بالایی از پیوستگی حزبی و نظم و انضباط امکان چندانی برای اتخاذ موضعی مستقل ندارند. وجود چند حزب اقلیت در دولت‌های ائتلافی فرصت بیشتری برای قانون‌گذاران فراهم می‌سازد تا دیدگاه‌های خود را بیان کنند و دولت را برای سازش تحت فشار قرار دهند.

ماهیت مشکل مورد نظر نیز بر چگونگی مداخله قانونگذران در فرآیند خط‌مشی تأثیر دارد. مسائل فنی به قانون‌گذاران ارتباط چندانی پیدا نمی‌کند. خط‌مشی‌های مربوط به تخصیص یا توزیع مجدد منابع یا درآمدها بیشترین بحث و مداخله را در میان قانون‌گذاران بر می‌انگیزد، ولی معمولاً تأثیر چندانی بر خط‌مشی دولت ندارند. معمولاً قانون‌گذاران در تدوین یا اجرای خط‌مشی‌های عمومی بازیگران مهمی محسوب نمی‌شوند.

کارگزاران منصوب

اغلب به شکل جمعی با عنوان «دیوانسالاری» مورد خطاب قرار می‌گیرند. واقعیت دولت مدرن به گونه‌ای است که نقش آن‌ها فراتر از آن چیزی است که از یک مستخدم انتظار می‌رود. در واقع دیوانسالاران اغلب عناصر کلیدی فرآیند خط‌مشی و چهره‌های محوری در بسیاری از زیرنظام‌های خط‌مشی محسوب می‌شوند. گاهی گفته می‌شود که مقررات جایگزین قوانین شده‌اند و کارگزاران منتخب از طریق دانش تخصصی در مورد فعالیت‌های تنظیمی دولت تا حد زیادی جایگزین سیاستمداران منتخب شده‌اند.

قدرت و نفوذ دیوانسالاری مبتنی بر مجموعه‌ای از منابع است. نخست، قانون وظایف اساسی خاصی را پیش‌بینی کرده که باید به وسیله دیوانسالاری انجام شود. دوم دیوانسالاری‌ها برای تعقیب اهداف سازمان یا حتی مقاصد شخصی دسترسی قابل توجهی به منابع مادی دارند. سوم دیوانسالاری مخزن گسترده‌ای از مهارت‌ها و تخصص‌ها می‌باشد. چهارم، دیوانسالاری‌های مدرن در جنبه‌های مختلف اجتماعی به میزان وسیعی به اطلاعات دسترسی دارند. پنجم، دائمی بودن دیوانسالاری و طولانی بودن زمان خدمت اعضاء اغلب برای آن‌ها در مقایسه با فرادستان، یعنی نمایندگان منتخب موقعیت بهتری فراهم می‌سازد.

گروه‌های ذی‌نفع

یکی از مهم‌ترین منابع گروه‌های ذی‌نفع دانش، به ویژه اطلاعات است که دسترسی دیگران به آن هیچ یا اندک است. به دلیل آنکه خط‌مشی‌گذاری فرآیندی به شدت اطلاعات­مدار است انتظار می‌رود کسانی که اطلاعات لازم را در اختیار دارند، نقش مهمی در این فرآیند ایفا کنند. از دیگر منابع گروه‌های ذی‌نفع، منابع سازمانی و سیاسی است. این گروه‌ها اغلب در جهت اطمینان حمایت از احزاب سیاسی و سیاستمداران مورد نظر، به آن‌ها کمک مالی می‌کنند.

در نظام‌های سیاسی مردم­سالار، اطلاعات و منابع قدرت گروه‌های ذی‌نفع آن‌ها را به اعضای کلیدی نظام‌های فرعی خط‌مشی تبدیل می‌کند.

در میان گروه‌های ذی‌نفع، گروه­های تجاری قدرتمندترین هستند. برای درک «قدرت ساختاری سرمایه» لازم است بستر گسترده‌تر اجتماعی- اقتصادی اقتصاد سرمایه‌داری شناخته شود. جهانی شدن به دلیل پیشرفت در ابزارهای ارتباطات و حمل و نقل و حذف تدریجی کنترل‌ها از معادلات اقتصادی بین‌المللی، کمک فراوانی به افزایش قدرت سرمایه کرده است.

امکان بالقوه از دست رفتن فرصت‌های شغلی و درآمد، تهدیدی است که دولت باید در تصمیم‌گیری‌های خود مورد توجه قرار دهد. سرمایه­داران داخلی و خارجی می‌توانند دولت را در صورت انجام اقدامی که مورد توافق آن‌ها نباشد، تنبیه کنند. کمک‌های مالی گروه‌های تجاری به احزاب سیاسی و محققان مورد نظر منبع مهمی برای آن‌ها به وجود می‌آورد که بر اساس آن می‌توانند در خط‌مشی‌گذاری نفوذ داشته باشند.

احزاب سیاسی بهره‌مند از کمک‌های گروه‌های تجاری در اداره این مبارزات در نتیجه تأثیرگذاری بر رفتار رأی دهندگان، موقعیت بهتری خواهند داشت. این امر می‌تواند باعث پیروزی احزاب و نامزدهای سیاسی خاصی شود که منافع گروه‌های تجاری را بیشتر مورد توجه قرار می‌دهند.

قدرت ساختاری بخش تجاری می‌تواند هم باعث ارتقا و هم باعث از بین رفتن رفاه اجتماعی شود. سازمان تجاری قوی سازمانی است که در صورت لزوم می‌تواند موضعی جسورانه اتخاذ و آن را به دولت منتقل کند، بدون آنکه با مخالفت جدی از سوی افراد و طبقات مختلف روبرو شوند. چنین سازمانی معمولاً شکل یک انجمن مرکزی را دارد که می‌تواند مصوبات و ضوابط انضباطی خود را به اعضا تحمیل کند. در جهان صنعتی امروز امریکا دارای ضعیف‌ترین و ژاپن دارای قوی‌ترین سازمان‌های تجاری است.

هر قدر اتحادیه‌ها قوی‌تر باشند، تأثیر گروه‌های تجاری بیشتر خواهد بود. کشورهای دارای دولت قوی اغلب سازمان‌های تجاری قوی دارند، زیرا سازماندهی بخش تجاری برای تحت فشار قرار دادن دولت‌های قوی باید کامل و دقیق باشد. قدرت سازمانی بخش تجاری متأثر از ساختار اقتصادی است. فرهنگ سیاسی نیز تأثیر به سزایی بر گستره و ماهیت مداخله گروه‌های تجاری در سیاست دارد.

علاوه بر بخش کسب و کار، نیروی کار نیز در بین گروه‌ها از موقعیت قدرتمندی برخوردار است، هرچند قدرت آن به اندازه بخش تجاری نیست. اتحادیه‌های کارگری علاوه بر چانه‌زنی با کارفرمایان به نمایندگی از سوی اعضا برای شکل دادن به آن دسته از خط‌مشی‌های دولت که بر آن‌ها تأثیر می‌گذارند، در فعالیت‌های سیاسی نیز وارد می‌شوند. نهضت‌های مردمی اواخر قرن نوزدهم کارگران را که در هر جامعه صنعتی از اکثریت برخوردارند، قادر ساخت تا در رابطه با عملکرد دولت، حرفی برای گفتن داشته باشند. تشکیل احزاب کارگری یا سوسیال دموکرات و نهایتاً تشکیل دولت از سوی این احزاب در بسیاری از کشورها نقش سیاسی کارگران را بیش از پیش تقویت کرد.

سازمان‌های تحقیقاتی

محققان به همان اندازه که در جهت تحقق اهداف مرتبط با خط‌مشی پژوهش می‌کنند، در تشکل‌های علمی نیز فعالیت دارند. در واقع دانشگاهیانی که پژوهش‌های مرتبط با خط‌مشی را انجام می‌دهند عموماً از سوی تشکل‌های علمی حمایت می‌شوند. تشکل علمی، سازمانی مستقل است که به منظور تأثیرگذاری بر خط‌مشی عمومی به پژوهش‌های چندرشته‌ای می‌پردازد. این سازمان‌ها نسبت به مشکلات خط‌مشی در گستره‌ای وسیع علاقه نشان می‌دهند و می‌کوشند تا با بهره‌گیری از انواع تخصص‌ها دیدگاهی جامع داشته باشند. تحقیقات آن‌ها معطوف به پیشنهاد راهکارهایی عملی در مورد مشکلات عمومی است.

تشکل‌های علمی در قیاس با هم‌ردیفان صرفاً دانشگاهی خود بیشتر جهت گیری حزبی دارند. تشکل‌های علمی، پژوهش‌ها و پیشنهادات کاربردی خود را متوجه سیاستمدارانی می‌کنند که انتظار می‌رود نظراتشان مورد حمایت قرار گیرد.

رسانه‌های جمعی

در حکم یک رابط اساسی بین دولت و جامعه هستند. این موقعیت آن‌ها را قادر می‌سازد که اولویت‌های دولت و جامعه نسبت به مشکلات عمومی و راه‌حل‌های آن‌ها را تحت تأثیر قرار دهند، برنامه‌های خبری صرفاً یک مشکل را گزارش نمی‌کنند، بلکه اغلب با تعریف مشکل، مشخص ساختن ماهیت و دامنه آن و حتی گاهی ارائه راه‌حل‌ها، مشکل را به شکلی عمیق بررسی می‌کنند. سؤال‌هایی که در پارلمان‌ها مطرح می‌شود، اغلب مبتنی بر مطالبی است که در روزنامه‌ها درج می‌شود. با این همه نباید نسبت به نقش رسانه‌های جمعی در فرآیند خط‌مشی اغراق شود.