تغییر و خاتمه خطمشی
دولت‌ها چگونه ضرورت تغییر را درک می‌کنند؟ خطمشیگذاران چگونه متقاعد می‌شوند خطمشیهای قبلی که توسط خودشان تصویب شده است را مورد تجدیدنظر قرار داده و تغییر دهند؟ پاسخ به این سؤالات و سؤالاتی از این قبیل، ضرورت تغییر در خطمشیها را بیان نموده و روشن می‌نماید. البته منظور از تغییر در این مبحث، بیشتر بر تغییرات برنامه ریزی شده متمرکز است، گرچه مغایرتی با ضرورت‌های تغییرات انفعالی ندارد. تغییر برنامه ریزی شده «ارائه طراحی آگاهانه یا مدبرانه برای سازمان و اجرای تجدید ساختار نوآوری و نشان دادن ابتکار عمل در شالوده ریزی مجدد سازمان ـ اعمال یک سیاست جدید، تعیین هدفی تازه یا تغییر در فلسفه عملیات، جوّ و شرایط کاری یا سبک و شیوه مدیریت» می‌باشد.
هدف تغییرات برنامه ریزی شده در خطمشیها، بقا و تداوم فعالیت‌های تصدی گرایانه، و یا حاکمیتی دولت است. مادامی که خطمشیها با تغییر مواجهند، خدمات و قوانین با گذشت زمان و طی کردن حیات خود، منسوخ می‌شوند، وظایف جدیدی بر دوش دولت گذاشته می‌شود و مقررات و خطمشیهای مجامع بین‌المللی، دولت را وادار به تغییر می‌نمایند. عوامل متعدد داخلی نیز ممکن است تغییرات برنامه ریزی شده را الزامی نماید؛ سازمان‌های دولتی کم کاری می‌کنند و یا مردم را با سوء عملکرد مواجه می‌سازند، بیماری‌های کشنده و واگیردار در جامعه شیوع پیدا می‌کند، کمبود نوع خاصی از مواد غذایی رخ می‌دهد. دولت‌ها در برابر تمام این مسائل، در خطمشیهای خود تجدیدنظر می‌کنند یا ساز و کارهای داخلی را مورد بررسی قرار می‌دهند تا تهدیدات و خطرات را کاهش دهند. آنها خطمشیها را فدا می‌کنند تا حاکمیت، مقبول جامعه بماند و دولت، اقتدار خود را در بین توده مردم از دست ندهد و ضعیف نگردد. خطمشیها تغییر می‌یابند و یا حتی خاتمه داده می‌شوند تا مشکلات جامعه برطرف شود و این گونه مسائل مردم را آزار ندهد. به طور کلی، در زیر به پنج عاملی که در وادار نمودن دولت‌ها به تغییرات برنامه ریزی شده در خطمشیها نقش اساسی دارند، اشاره می‌گردد:
تهدید اهداف حاکمیت: گاهی اوقات شرایط داخلی و بیرونی به نحوی رقم می‌خورد که بقای حاکمیت مورد تهدید واقع می‌شود و یا اهداف آن دستخوش تهدید می‌شود. در این شرایط، خطمشیگذاران خود را در شرایطی می‌بینند که با تغییر خطمشیها، تهدید را مرتفع نموده و خطرات آن را کاهش دهند. آنها تلاش می‌نمایند با تغییر در خطمشیها و سیاست‌ها، شرایط را تغییر دهند و بر پایداری اهداف و دور ساختن آن از موقعیت خطر، مساعدت کنند.
تداوم آثار سوء بعضی از خطمشیها و پیامد عملکردهای دولت در نتیجه اجرای قوانین، سبب می‌شود نوعی هرج و مرج در جامعه به وجود آید که تلاش‌های حاشیه‌ای، فرعی و تدریجی در این شرایط کارساز نیست. رهبران از طریق اصلاح مستمر نباید اجازه دهند چنین شرایطی به وجود آید. اما اگر چنین شرایطی حادث شود، تنها راه‌حل این است که رهبران دست به کار شوند و خطمشیها را در سطحی وسیع، اصلاح نمایند. نگرانی مردم، در این شرایط، در اوج قرار دارد و امور از هم گسیخته و بی نظم شده است، بنابراین چاره‌ای نیست جز اینکه دولت دست به اقدامات شدید بزند و تغییرات اساسی در خطمشی به وجود آورد. هر چه سیستم بازخورد خطمشیگذاری در این زمینه حساس‌تر و فعال‌تر باشد، موفق‌تر و سریع‌تر عمل خواهد نمود. دولت‌ها نیز با دریافت اطلاعات، سریعاً دست به کار می‌شوند و با تغییر در خطمشیهایی که باعث ایجاد شرایط نامطلوب شده‌اند، شرایط را تعدیل می‌نمایند.
سوء عملکردها: نیاز به تغییر خطمشی، زمانی به وجود می‌آید که مردم نسبت به عملکرد جاری دولت ناراضی باشند و یا اینکه سازمان‌های دولتی و خطمشیگذاران، خود به این نتیجه برسند که بعضی از خطمشیها دچار ضعف یا سوء عملکرد می‌باشند. عملکرد ضعیف خطمشیها در مقایسه با عملکرد مورد انتظار یا وعده داده شده، بیانگر وجود نوعی مساله است. وجود چنین مساله‌ای سبب می‌شود مدیران در پی روش‌های جدید برآیند و وضع کنونی خطمشیها را از حالت انجماد (حداقل در شیوه اجرای خطمشی) خارج نمایند. کشور در این حالت، با مسائل و مشکلات بسیار جدی روبه رو می‌شود و نشانه‌هایی از عملکرد ضعیف پدیدار می‌گردد، به گونه‌ای که دیگر نمی‌توان آنها را انکار نمود. اگر خطمشیگذاران در این مرحله کوتاهی کنند و باز هم رهبران و دست اندر کاران بکوشند مانند گذشته، چشمان خود را در برابر واقعیت‌های آشکار ببندند و قبول نکنند که خطمشیها مشروعیت و مقبولیت حکومت را رو به انحطاط و زوال می‌برند، دیری نخواهد پایید که خطمشیها از حرکت باز می‌مانند و توده‌های مردم با واکنش‌های منفی نظیر اعتصاب، تظاهرات و … اعتراض خود را بیان می‌نمایند. این موقعیت که در نتیجه خطمشیهای جاری در جامعه به وجود آمده است، رهبران را مجبور می‌کند که به فکر تغییرات اساسی بیفتند و تلاش کنند با تغییر خطمشی، پدیده عدم اطمینان را کاهش داده، ضعف‌ها و سوء عملکردها را از بین ببرند. البته، مدیران باید گوش به زنگ باشند که به علامت‌ها و نشانه‌های کاهش عملکرد توجه کنند و بکوشند آنها را شناسایی نموده و اقدامات لازم را به موقع به عمل آورند. تغییر خطمشیها به منظور اصلاح عملکردها، بیشتر در حوزه تغییر خطمشیها و برنامه‌ها می‌باشد و فرآیند و روش انجام کار نیز گاهی دستخوش تغییر می‌گردد.
ساختارهای ناکارآمد[1] و ضعیف: ساختارهای سازمان‌های مجری خطمشیها، یکی از عوامل مهم موفقیت خطمشیها و کسب نتایج مثبت آن می‌باشد. اما گاهی اوقات همین ساختارها، توانایی نشان دادن واکنش مناسب را نسبت به تغییر محیطی و یا پیشبرد اهداف ندارند و به شدت ضربه پذیر می‌شوند. در همین شرایط، خطمشیهای خوب هم نتایج و تأثیرات مطلوب و مناسبی را بر جای نخواهد گذاشت و مردم را از دولت و حاکمیت نگران و دلسرد خواهد نمود. ضعف عملکرد دولت که گاهی اوقات ناشی از خطمشیهای نامناسب است و یا در تعیین اهداف مشکلی وجود دارد، بعضی مواقع نیز به علت ضعف ساختار سازمان‌های مسئول اجرایی می‌باشند. بهبود این وضعیت، تغییر در سازمان و ساختارهای سازمانی را می‌طلبد. تغییر شیوه‌های تصمیم گیری و ساختارهای تصمیم نیز در همین حیطه می‌گنجد. برای مثال، کاهش سطوح سازمانی سازمان‌های دولتی و یا ادغام آنها یکی از نمونه‌های تغییر در خطمشیها می‌باشد. این خطمشی سبب خواهد شد سازمان‌ها افقی‌تر و مسطح گردند و رابطه مدیران عالی با سطوح عملیاتی گسترده‌تر گردد. تغییر در ساختارها، از طریق تغییر در فرآیند و ساز و کارهای اجرای فرآیند خطمشیگذاری و تغییر در ابزار خطمشیها تحقق می‌یابد.
فرصت‌های توسعه و پیشرفت[2] : کشورها مانند سازمان، به محیط خود وابسته‌اند و در برابر تغییرات آن، از خود واکنش نشان می‌دهند. گاهی اوقات شرایطی در محیط خارجی به وجود می‌آید که برای رشد و توسعه یک کشور بسیار مهم و حائز اهمیت است، اما خطمشیها و قوانین موجود، اجازه بهرهبرداری از آن را نمی‌دهند. در این شرایط تغییرات محیطی، فرصتی طلایی برای کشور و پیشرفت آن به وجود آورده است که نیازمند هوشمندی و سرعت عمل خطمشیگذاران در جهت رفع موانع می‌باشد. همین شرایط سبب می‌شود خطمشیگذاران با شرایط برنامه ریزی شده‌ای، تغییر در خطمشی را در دستور کار قرار داده و با اجرای فرآیند خطمشیگذاری، تغییرات را اعمال نمایند. این تغییرات ممکن است از طریق اعمال تغییر در خطمشیها، سازمان‌های مجری و برنامه‌های خطمشی اعمال شود. اجرای این تغییر به ندرت از طریق تغییر کارکردهای دولت صورت می‌پذیرد. معمولاً این گونه تغییرات، به صورت کلی مورد اجماع و توافق گروه‌های ذینفع و سازمان‌های مسئول می‌باشد. اما در محتوا و نحوه اجراء اختلافات شدید بین مخالفان و موافقان پیش می‌آید.
مخالفت و فشار گروه‌های ذینفع[3] : موارد پیش گفته از عواملی هستند که خطمشیگذاران از طریق ارزیابی رسمی و با بررسی شرایط محیطی و تطبیق عملکردها و اهداف به آنها پی می‌برند. آنها خطمشیگذاران رسمی داوطلب ارائه پیشنهاد و تغییر در خطمشیهایی می‌شوند که سوء عملکرد را ایجاد نموده، یا مشروعیت و مقبولیت حاکمیت را زیر سؤال می‌برد و یا در مقابل استفاده از فرصت‌ها می‌ایستند و مانع استفاده از فرصت‌های رشد و توسعه می‌گردند. اما مخالفت گروه‌های ذینفع به فشارها در حالتی اشاره دارد که خطمشیگذاران نه تنها پیشنهادشان را به صورت داوطلبانه برای تغییر نمی‌پذیرند بلکه در پذیرش آن اکراه هم دارند. اما، گروه‌های ذینفع و ذینفوذ در جامعه صاحب قدرت و نفوذند و عدم تطبیق خطمشیها با منافعشان سبب می‌شود نقش مخالف را ایفاء نموده و تلاش کنند خطمشی را تغییر دهند. اگر پیامدهای خطمشی، منافع آنها را به خطر بیندازد، تعارض بین دولت و گروه‌های ذینفوذ شدید می‌شود، در نتیجه دولت در شرایطی قرار می‌گیرد که جهت حفظ آرامش جامعه و کاهش تنش‌ها، فشار بر گروه‌های ذینفع و ذینفوذ جامعه را از طریق تغییر در خطمشیها تقلیل دهد. در این شرایط، گروه‌های ذینفوذ ائتلاف تشکیل می‌دهند و از آن طریق در مسیر تصمیمگیری یا اجرای قوانین مانع ایجاد می‌کنند. زمانی که تصمیم گیری‌ها متمرکز باشد، وحدت و ائتلاف گروه‌های ذینفوذ تشدید شده و آنها خوشه‌های قدرت تشکیل می‌دهند تا تغییر خطمشی را به دولت بقبولانند. در حالی که تصمیمگیری نامتمرکز و یا شیوه‌های حکومت فدرالی، گروه‌های هدف و یا گروه‌های تحت تأثیر خطمشیها را به گروه‌های فرعی‌تر و با منافع غیر یکسان تقسیم می‌کند و ائتلاف آنها مشکل‌تر می‌گردد. از طرف دیگر، هر چه تعارض بین پیامدهای خطمشی با منافع شخصی و فردی گروه‌های ذینفوذ بیشتر باشد، ائتلاف بیشتر و مخالفت با خطمشی و تلاش برای تغییر آن جدی می‌گردد، اما اگر تعارض بین نتایج خطمشی و منافع عمومی برای بیشتر افراد و گروه‌ها ملموس نباشد، احتمال شکل گیری ائتلاف کاهش می‌یابد. همچنین، هر چه وابستگی گروه‌های ذینفوذ به دولت بیشتر باشد، قدرت آنها در اجرا یا اعمال تغییر کمتر می‌باشد. در حالی که ضعیف بودن میزان وابستگی احزاب و گروه‌های ذینفوذ به دولت و یا وابستگی بیشتر دولت به آنها، قدرت آنها را در اجرای تغییر بیشتر می‌نماید و دولت را در مخالفت با تغییر در مواضع ضعف قرار می‌دهد، در آن صورت ناچار است به تقاضای آنها تن در دهد.
تعریف خاتمه دادن: گری برور[4] و پیتر دلیون[5] خاتمه دادن خطمشیهای بخش دولتی را به صورت زیر تعریف نموده‌اند: «نتیجه سنجیده یا توقف کارکردهای دولت، خطمشیها، برنامه‌ها یا سازمان‌ها». خاتمه دادن یک رفتار از پیش تعیین شده با قصد پایان دادن به یک خطمشی یا سازمان عمومی ویژه می‌باشد. این تعریف تغییر در اهمیت و اولویت خطمشی یا قلمرو و صلاحیت آن را بیان نمی‌کند. بلکه ممکن است تلاش‌های سازمانی برای اداره مجدد فعالیت‌ها و قضاوت به بودن را به عنوان خاتمه خطمشی ببیند.
تعریف برور و دلیون توقف و از سر گیری دوباره فعالیت‌های مدیریت نیست، بلکه تلاشی است برای کاهش اندازه یا قلمرو سازمان یا خطمشی در مواجهه با کاهش بودجه‌های هنگفت. به طور مشابه، کاهش اندازه دولت[6] (که خطمشی و برنامه‌ها را از یک سازمان دولتی به دیگری تغییر می‌دهد و یا از یک سطح سازمانی به سطح دیگری منتقل می‌نماید) به استثناء حذف واقعی برنامه‌ها، سیاست‌ها و سازمان‌های درگیر شده، مشمول این تعریف نمی‌شود. خاتمه دادن نتیجه یا پایان دادن به برنامه دولت، خطمشی یا سازمان است، این عمل تنها تنظیم یک سازمان با بودجه کمتر، یا انتقال خدمات دولتی به یک پیمانکاری بخش خصوصی نیست.
محققان برای تجزیه و تحلیل فرایندها و روندهای تغییر در خطمشیهای بخش عمومی مدل‌های متنوعی را ارائه داده‌اند. مهم‌ترین این مدل را در دو دسته کلی می‌توان جای داد. یکی از این مدل‌های تغییر طبیعی خطمشی است که تغییرات در خطمشی را از طریق تغییرات تدریجی در خطمشیهای قبلی تفسیر می‌کند. دسته دیگر مدل تغییر انقلابی یا پارادایم گونه است که در آن تغییر در خطمشیها از طریق دگرگونیهای انقلابی و پارادیممانند در خطمشیهای قبلی ایجاد می‌گردد.
