درآمدی بر نظریه خط مشی گذاری عمومی(تقابل نظری عقلانیت گراها و فرا اثبات گراها)
چه کاری بایستی انجام دهیم؟حوزه تحلیل خطمشی
بخش پنجم
نویسندگان : کوین بی . اسمیت – کریستوفر دابلیو لاریمر
ترجمه :دکتر حسن دانایی فرد
جهت دریافت نسخه الکترونیکی فایل،کلیک کنید
چه کاری بایستی انجام دهیم؟حوزه تحلیل خطمشی
دولت برای پرداختن به مطالبات نامتناهی مردم از توانایی متناهی برخوردار است. هر زمان که خط‌مشی‌گذاران در پی پرداختن به یک موضوع بحث‌انگیز یا مسئله جدی (حاد) هستند نقطه آغازین، طرح این سؤال است که: چه کاری بایستی انجام دهیم؟ (روز[1]، 1993: 19). وظیفه اساسی تحلیل خطمشی جستجوی پاسخی برای این سؤال است.
بر سر نحوه دست یازیدن به این سؤال محوری تحلیل خطمشی اختلاف نظر قابل توجهی وجود دارد. از یک طرف کسانی قرار دارند که معتقدند این سؤال تحلیل‌گر را متعهد به ارائه پاسخی واحد و عینی معقول می‌کند؛ پاسخی که تا حدی نشان می‌دهد یک بدیل خطمشی خاص[2] بهترین گزینه است. از طرف دیگر، کسانی قرار دارند که تحلیل‌گران خبره خطمشی را به عنوان حلالان مسائل جامعه، افراد مزدور و حتی بدتر، افراد خطرناک می‌بینند. به اعتقاد آنها سؤال مطرح شده در صفحه قبل یک مسئله هنجاری و نه مجموعه‌ای از مسائل فنی یا ابزاری است. وقتی یک دولت با سؤال «چه باستی انجام دهیم؟» روبرو می‌شود آنچه با بیشترین احتمال فراروی آن قرار می‌گیرد تجلی نوعی برخورد بین ارزش‌هاست. لیبرال‌ها خواستار یک چیزند و محافظه‌کاران چیز دیگری را خواهانند، پاسخ‌های خاص خط‌مشی‌ای به یک مسئله، برندگان و بازندگانی خلق می‌کند و ذینفعان مختلف در این فرایند بر سر این که ترجیحات چه کسانی مورد توجه دولت قرار خواهد گرفت به شدت با هم برخورد می‌کنند. تقسیم این حوزه به طور کلی به دو رویکرد عمومی برای درک چگونگی پاسخ‌دهی حوزه تحلیل خطمشی به سؤال پژوهشی محوری‌اش مفید است. بنابراین اگر په تعدادی چارچوب برای ساختاردهی جستجو برای پاسخ به سؤال «چه بایستی انجام دهیم» فرموله شده‌اند ولی بنا به اهداف ما در این کتاب، آنها را درون آنچه رویکرد عقلانیت‌گرا[3] و رویکرد فرا اثبات‌گرا می‌نامیم تقسیم خواهیم کرد. رویکرد عقلانیت‌گرا، تحلیل خطمشی را به عنوان نوعی فرایند حل مسئله خطی می‌داند، نوعی ابزار برای انتخاب بدیلی از میان بدیل‌ها در تلاش برای حل مسائل. فرا اثبات‌گراها استدلال می‌کنند که تحلیل خطمشی نمی‌تواند خود ماهیت هنجاری پاسخ‌دهی به سؤال کلیدی را نادیده بگیرد. چارچوب مفهومی علم و قدرت تأثیرگذاری روش‌شناسانه پیشرفته مورد توجه عقلانیت‌گراها از طریق سیستم‌های ارزشی‌شان مستحکم و حفظ می‌شود (فیشر، 2003). اثبات‌گراها در پی قرار دادن ارزش‌ها و نگاه‌های دیگر روی یک موضع مساوی با علم در فرایند تصمیم‌گیری در مورد «چه بایستی انجام شود» هستند.
در این فصل، این دو رویکرد نسبت به تحلیل خطمشی را بررسی و توانایی آنها برای عرضه چارچوب‌های تبیینی برای پاسخ‌دهی به سؤال «چه بایستی انجام دهیم» را ارزیابی می‌کنیم.
رویکرد عقلانیت‌گرا
رویکرد عقلانیت‌گرا به تحلیل خطمشی به وضوح دلالت‌های خود را از ایده علوم خطمشی لاسول می‌گیرد. این نگاه نوعی دیدگاه ابزاری به خطمشی عمومی را در پیش می‌گیرد. رویکرد عقلانیت‌گرا برای تولید دانش مفید برای پاسخ به سؤال راجع به آنچه بایستی انجام شود فرایند عمومی زیر را دنبال می‌کند:
1ـ تعریف مسئله: برای یک تحلیل‌گر خطمشی، یک مسئله نوعاً اشاره به برخی از حالات جهان دارد که بدون مداخله دولت رضایت‌بخش و مطلوب نیست و نخواهند ماند (مور[4]، 1995: 14).
2ـ شناسایی بدیل‌های جریان اقدامات: این مرحله به معنای تولید مجموعه‌ای از شق‌های خطمشی است که تأثیر مطلوبی بر مسئله خواهد داشت.
3ـ برآورد ره‌آوردها: این مرحله مستلزم خلق مجموعه‌ای از معیارهایی است که بر اساس آنها بدیل‌های مختلف خطمشی مورد قضاوت قرار می‌گیرند، آنگاه برآوردهایی از نحوه عمل هر کدام از بدیل‌های خطمشی بر اساس آن معیارها ارائه می‌شود.
4ـ مقایسه بدیل‌ها: این امر به معنای رتبه‌بندی بدیل‌های مختلف بر اساس عملکردشان بر مبنای معیارهای مختلف از گاام سه است.
5ـ انتخاب مرجح‌ترین بدیل: بدیلی که بالاترین نمره را می‌گیرد یا چنین قضاوت می‌شود که با بیشترین احتمال یک هدف غایی را محقق می‌سازد یا ارزش مطلوبی را جامه عمل می‌پوشاند، بدیلی است که بهترین شق برای تبدیل شدن به اقدام دولت است، یعنی به یک خطمشی عمومی تبدیل می‌شود.
به عبارت دیگر رویکرد عقلانیت‌گرا، گونه به روز شده جبر اخلاقی فرانکلین است.
اگر هدف بنیادی پروژه عقلانیت‌گرا دست زدن به رتبه‌بندی بدیل‌های خطمشی است، این پروژه نیاز به سنجه‌ای دارد که بر اساس آن، آنها را رتبه‌بندی کرد. تحلیل خطمشی عقلانیت‌گرا بر اساس چه مبنایی یک بدیل خطمشی خاص را به عنوان «بهترین» ارزیابی می‌کند؟ در سیستم جبر اخلاقی فرانکلین این سؤال، سؤال نسبتاً ساده‌ای بود. چون مسائل مد نظر سیستم برای حل، فردی بودند، قضاوت‌های ذهنی فرد برای تخصیص وزن‌ها به دلایل له و علیه گزینه‌های مختلف کافی بودند. عقلانیت‌گرا چنین پاسخ ساده‌ای ندارد، ارزش‌های ذهنی تحلیل‌گر به عنوان معیار معتبری برای قضاوت در مورد ارزشمندی خط‌مشی‌های عمومی دیده نمی‌شوند که بیانگر منافع جمعی باشند. اما اگر عقلانیت‌گراها در پی تزریق ارزش‌های فردگرایانه در جبر اخلاقی فرانکلین برای عملیاتی کردن فرایند حل مسئله‌شان نیستند چه چیزی استفاده یا بایستی استفاده کنند؟ پاسخ به این سؤال چالشی محوری برای پروژه عقلانیت‌گرا است.
مسئله بنیادی، هنجاری است: برای قضاوت در مورد بهترین بدیل از چه شیوه‌هایی استفاده کنیم؟ شناسایی و رتبه‌بندی بدیل‌های خطمشی مسلماً به معنای شناسایی و رتبه‌بندی ارزش‌هاست (سی. آندرسون، 1979: 711). به اعتقاد برخی‌ها، خطمشی عمومی، می‌بایست رفاه اجتماعی را ارتقاء دهد، بایستی بازنمای تصمیم‌ها و اقداماتی باشد که منفعت عامه را تقویت کند. در عین حال، این امر به سادگی مسئله را بازتعریف می‌کند. چگونه می‌توان رفاه اجتماعی یا منفعت عامه اندازه‌گیری کرد؟
عقلانیت‌گراها برای برخورد با این موضوع بحث‌انگیز کلیدی هنجاری، طیفی از راه‌کارها از راه‌کارهای جزیی (نادیده گرفتن کلی مسئله) تا حالت راه‌کار جامع (یعنی حفظ شیوه‌ها و نظریه اما استفاده از دامنه‌ای از ارزش‌ها برای قضاوت در مورد ارزشمندی تطبیقی بدیل‌های خطمشی؛ نگاه کنید به اسمیت، 2003) را ارائه کرده‌اند. در عین حال، شاید متداولترین رویکرد به برخورد با این مسئله، قضاوت در مورد بدیل‌های خطمشی بر مبنای یک ارزش خاص است: کارایی. رویکرد عقلانیت‌گرا به علت در نظر گرفتن و اتکای شدید به کارایی برای حل چالش کلیدی هنجاری‌اش مورد انتقاد زیادی قرار گرفته است. به طور خاص، استفاده از کارایی (در مقابل ارزش‌های دموکراتیک‌تر نظیر عدالت) هسته اصلی تعدادی از انتقادهای فرااثبات‌گرایان بوده است. با وجود این، استفاده از کارایی به عنوان مبنایی برای قضاوت در مورد بدیل‌های خطمشی یعنی به عنوان مبنایی هنجاری برای عملیاتی کردن رویکرد عقلانیت‌گرا بدون توجیه انجام نمی‌شود. در انجام چنین کاری، تحلیل عقلانیت‌گرا شدیداً بر اقتصاد رفاه استوار است. چارچوبی که نوعی برهان سنجیده برای استفاده از کارایی به عنوان مبنایی برای تعیین بهترین بدیل است.
پارادایم اقتصاد رفاه
اقتصاد رفاه[5] مطالعه خواص هنجاری[6] بازارهاست. به طور کلی، اقتصاد رفاه بر تلاش برای ارزیابی بهترین خطمشی یا قاعده اقتصادی متمرکز است. سؤال کلیدی تحلیل خطمشی اساساً تجلی سؤال امکان انتخاب اجتماعی[7] است. چه بایستی انجام دهیم؟ دولت منابع محدودی دارد، چگونه می‌تواند این منابع را به طریقی تخصیص دهد که منفعت عامه را حداکثر سازد؟ ابزارهای مفهومی اقتصاد رفاه به آسانی با چنین سؤال‌هایی (در مورد انتخاب اجتماعی) قابلیت انطباق دارند.
اقتصاد رفاه بر پایه فردگرایی روش‌شناسانه[8] استوار است. افراد به عنوان بازیگرانی عقلایی تصور می‌شوند، آنها بهترین قضات خواسته‌ها و نیازهای خود هستند، کسانی که در پی ارضاء آن خواسته‌ها و نیازها به طریقی که مطلوبیت فردی آنها را حداکثر می‌سازد هستند (کمپن[9]، 1986: 28). رفاه اجتماعی صرفاً تجمیع رفاه فردی است. بدین ترتیب خط‌مشی‌هایی که سطح تجمعی رفاه فردی را حداکثر می‌سازند به صورت حداکثرسازی رفاه اجتماعی تصور می‌شوند. رفاه اجتماعی به نوبه خود از طریق مفهوم کارایی عملیاتی می‌شود.
اصطلاح «کارایی» با باروبنه قابل ملاحظه‌ای همراه است و علی‌الظاهر همواره به عنوان نوعی ارزش ضددموکراتیک تصور می‌شود (نگاه کنید به استون، 2002). در عین حال، حداقل از حیث نظری محض، کارایی از دیدگاه اقتصاد رفاه صرفاً یک خصیصه توزیع منابع است. کارایی از این نگاه، بر اساس معیار پرتو تعریف می‌شود که تجلی نوعی تخصیص منابع به شرح ذیل است: «هیچ نوع تخصیص بدیلی نمی‌تواند بدون بدتر کردن وضع شخص دیگری، وضع یک شخص را بهتر کند»
اصل پرتو برای بسیاری به عنوان شیوه جذاب مستقیم و سرراست برای تصور رفاه اجتماعی عمل می‌کند. این اصل بهترین و مطلوب‌ترین خطمشی را خط‌مشی‌ای تعریف می‌کند که بالاترین سطح منافع را ایجاد می‌کند در حالی که هیچ‌گونه ضرر و آسیبی به دیگری وارد نمی‌کند.
ذکر یک مثال ساده می‌تواند برای نشان داده این که چگونه این مفهوم رفاه اجتماعی می‌تواند برای برآورد کمی اثر یک برنامه یا خطمشی عمومی بر رفاه اجتماعی به کار گرفته شود مفید شود. یک شهرداری را تصور کنید که ساخت یک گاراژ عمومی جدید برای پرداختن به کمبود بحرانی فضاهای پارکینگ پایین شهر را در نظر دارد. برای برآورد اثر کاراژ بر رفاه اجتماعی، رویکرد اقتصاد رفاه می‌تواند نوعی منحنی تقاضا برای فضایی پارکینگ را ترسیم کند. چنین نموداری در نمودار 1-5 ترسیم شده است. این نمودار تقاضا برای فضاهای پارکینگ را در قالب متوسط استفاده پارکینگ روزانه در قبال حق پارکینگ ترسیم می‌کند. منحنی تقاضا (تحت عنوان منحنی D) شیب رو به پایین و سمت راست دارد و نشان می‌دهد که وقتی حق پارکینگ کاهش می‌یابد، استفاده از پارکینگ عمومی افزایش می‌یابد. یک دلار حق پارکینگ A منجر به استفاده متوسط 1000 موتور سوار از پارکینگ می‌شود. حق پارکینگ پنج دلاری تقاضا را به صفر تنزل می‌دهد ـ اینجا نقطه‌ای است که منحنی تقاضا محور Y را قطع می‌کند.
این منحنی ساده تقاضا حاوی چند نکته اطلاعات مهم راجع به موافقان و مخالفان پروژه و همین‌طور تأثیر آن بر رفاه اجتماعی است. مستطیل متشکل از نقاط 1 دلار، a، 1000 و 0 بیانگر چیزی است که اقتصاددانان «ضرر ثابت[10]» می‌نامند. این مثلث، تقاضا برای فضاهای پارکینگ را محقق نمی‌سازد، فضاهای پارکینگی که موتورسوارها می‌خواهند ولی میل به پرداخت یک دلار برای آن ندارند. در عین حال، مهمترین بخش مورد علاقه تحلیل‌گر خطمشی، مثلث تعریفی به وسیله نقاط 5 دلار و a و 1 دلار است. این ناحیه بیانگر چیزی است که اقتصاددانان مازاد مصرف‌کننده[11] می‌نامند؛ و بیانگر تفاوت بین آنچه مصرف‌کنندگان تمایل دارند برای یک کالا یا خدمات بپردازند و آنچه واقعاً برای یک کالا یا خدمت می‌پردازند، است. مازاد مصرف‌کننده را می‌توان به عنوان سنجه اثر پروژه بر رفاه اجتماعی تصور کرد. این ناحیه مزایای خالص دریافتی جامعه از پارکینگ را بر حسب واحد پول نشان می‌دهد ]5[. این مبلغ از طریق محاسبه ساده مساحت مثلث به سادگی با استفاده از قضیه فیثاغورث انجام می‌شود: ارتفاع ضربدر عرض تقسیم بر دو. آنگاه در این مثال، سود خالص اجتماعی پارکینگ دلار است. با استفاده از رویکرد، سود خالص پارکینگ را می‌توان در صورتی که پارکینگ مجانی باشد محاسبه کرد. اگر حق پارکینگی پرداخت نمی‌شود، مازاد مصرف‌کننده صرفاً ناحیه مثلث 5 دلار و D و 0 است. به عبارت دیگر رویکرد مفهومی با مسئله برآورد ارزش اجتماعی خدمات و کالاهای عمومی تا مادامی که منحنی تقاضای مرتبط را می‌توان معقولانه برآورد کرد، مواجه نیست. رویکرد مفهومی عمومی مشابه را می‌توان برای مقایسه پروژه‌های مختلف به کار برد؛ پروژه‌ای که به بهترین وجه رفاه اجتماعی را حداکثر سازد پروژه‌ای است که بیشترین منافع را آن طور که به وسیله مازاد اجتماعی اندازه‌گیری می‌شود، تولید می‌کند.
به طور خلاصه، پارادایم اقتصاد رفاه نوعی چارچوب مفهومی دقیق برای برخورد با مسائل امکان انتخاب اجتماعی ارائه می‌دهد. این رویکرد ایدده روشنی از آنچه بهترین است دارد، یعنی خط‌مشی‌ای که رفاه اجتماعی را حداکثر می‌سازد. رفاه اجتماعی با استفاده از مفهوم کارایی عملیاتی می‌شود و می‌تواند با استفاده از جعبه ابزار تحلیلی و مفهومی استاندارد اقتصاد (آن طور که در نمودار 1-5 دیده می‌شود) کمی و اندازه‌گیری شود.
موفقیت‌ها و شکست‌های رویکرد عقلانیت‌گرا
اتکا بر چارچوب‌های نظری نظیر اقتصاد رفاه، رویکردهای عقلانیت‌گرا را رصدپذیر می‌سازد و اجازه می‌دهد چارچوب مفهومی بنیادی به قالب جهان واقعی برگردانیده شود. تحلیل‌گر عقلانیت‌گرا با اتکا به چنین بنیان‌هایی می‌تواند حجم عظیمی از اطلاعات تولید کند که به هر صورت بالقوه برای تصمیم‌گیری خطمشی استفاده می‌شوند. تحلیل‌های خطمشی، بدیل‌های خطمشی را نه فقط در قالب کارایی بلکه در قالب اثرات پیش‌بینی شده، بازده‌های مورد انتظار و از طریق ایجاد نوعی توازی نظام‌مند در گزینه‌های مختلف خطمشی رتبه‌بندی می‌کنند. در حقیقت، این کار چیزی است که حقیقتاً تحلیل عقلانیت‌گرا برای چهار یا پنج دهه انجام داده است: تولید کوهی از اطلاعات که از قله‌های آن دیدن راه‌حل‌هایی برای مسائل خطمشی احتمالاً ساده‌تر است.
با وجود این، در باب تدوین، جهت و بازده نگاه تخصصی عقلانیت‌گرا سؤال‌هایی جدی وجود دارد. اگر چه حتی منتقدان این رویکرد تفوق رویکرد عقلانیت‌گرا در پیش بردن حوزه تحلیل خطمشی را تأیید می‌کنند ولی این حوزه به طور واقعی چشم‌انداز اصلی خود را محقق نساخته است. این حوزه به مسیرهایی رفته که از جانب بنیانگذارانش که در پی اجرای چشم‌انداز لاسول از علوم خطمشی بودند پیش‌بینی نمی‌شد. واضح‌تر آن که، تحلیل خطمشی به سطوح بالای مؤسسه‌های عمومی محدود نمی‌شود بلکه در همه سطوح دولت و در بسیاری از جاهای خارج از دولت (مراکز علمی ـ دانشگاهی، کانون‌های تفکر، گروه‌های ذینفع) رخ می‌دهد. تحلیل‌گران متعدد خطمشی غالباً به مسئله مشابهی می‌پردازند و غالباً به نتیجه‌گیری‌های بسیار متفاوتی در مورد آنچه بهترین راه‌حل محسوب می‌شود، نائل می‌شوند این بدان معناست که تحلیل‌گران خطمشی غالباً به سؤال «چه کاری باید انجام دهیم؟» پاسخ‌های بسیار متفاوتی به خط‌مشی‌گذاران می‌دهند.
نه تنها تحلیل‌گران خطمشی مشتریان مختلفی دارند، بلکه بر عناصر و بدیل‌های مختلفی نسبت به مسائل ویژه خطمشی متمرکزند. به طور کلی روشن است که نوعی فاصله بین دانش تولیدی به وسیله تحلیل‌گران خطمشی و خط‌مشی‌گذارانی که به عنوان مصرف‌کنندگان اصلی چنین دانشی محسوب می‌شوند وجود دارد. تحلیل‌گران خطمشی در سنت عقلانیت‌گرا داده‌گرا هستند نه ارزش‌جو. با وجود این تصمیم‌گیری سیاسی (تصمیم‌گیری خطمشی) غالباً ارزش محور است. هر تحلیلی، صرف نظر از نظریه، شیوه یا نتایجش به محض ورود به عرصه سیاسی نوعی بعد هنجاری به خود می‌گیرد. از ترجیحات برخی‌ها حمایت خواهد کرد در حالی که با برخی ترجیحات مخالفت می‌کند. هیچ تحلیلی نمی‌تواند از این سرنوشت سیاسی محتوم پرهیز کند، حتی اگر از آن یک تحلیل‌گر اثبات‌گرای منطقی عاری از ارزش باشد. هر تحلیلی که کاملاً داده‌محور باشد نمی‌تواند بر مبنای انطباقش با یک ایدئولوژی یا سیستم ارزشی خاص از طرفداری یا مخالفت اجتناب کند.
نتیجه آن که تصمیم‌گیرندگان سیاسی (کسانی که فرض می‌کنند تحلیل خطمشی آگاهی‌بخش است) غالباً به صراحت ارزش‌محورند و به تحلیل‌های خطمشی که ارزش‌های ترجیحی‌شان را حمایت نمی‌کند، علاقه‌مند نیستند. تحلیل خطمشی عقلانیت‌گرا، ابزاری است؛ در پی یافتن نوعی راه‌حل فنی برای یک مسئله خوب تعریف شده است. مشخص است که پیوند دادن دانش تولیدی به وسیله تحلیل‌های عقلانیت‌گرا با ارزش‌هایی که جهان سیاسی را به پیش می‌برد به طرز دیوانه‌کننده‌ای دشوار است.
این امر منجر به دل‌مشغولی و نگرانی قابل توجهی میان تحلیل‌گران شده است. اگرچه تحلیل خطمشی در شیوه عقلانیت‌گرا در ربع آخر قرن بیستم بی‌اعتبار شد ولی دامنه وسیعی از مطالعات که تأثیر این مطالعات را بررسی کرده است به دو نتیجه تأمل‌برانگیز نائل شده‌اند: (1) تحلیل خطمشی عقلانیت‌گرا غالباً توصیه‌های بسیار بدی ارائه داده، یا حداقل به توصیه‌ای که منجر به اقدامات دولتی‌ای شود که اهداف مطلوب مورد نظر را محقق سازند ختم نشده است؛ (2) حتی در جاهایی که تحلیل خطمشی (از طریق هر معیاری) در عمل توصیه خوبی ارائه داده، غالباً از جانب خط‌مشی‌گذاران نادیده گرفته شده است.
پژوهش عملیاتی یکی از شکل‌های بنیادی تحلیل خطمشی عقلانیت‌گرا است که اصالتاً برای حل مسائل ناشی از جنگ و عملیات جنگی شکل گرفت.
اگر چه تحلیل عقلانیت‌گرا هیچ گونه نشانه‌ای از پژمرده شدن نشان نمی‌دهد، ولی مسئله پیوند عملی و معنی‌دار دانش تولیدی اثباتی و کمی آن با جهان واقعی، درهم و برهم و ازرش محور سیاست به حد کفایت ملموس است و در همین شکاف بین دانش و سیاست است که بدیل‌های فرا اثباتی به پروژه عقلانیت‌گرا رشد و نمو کرده‌اند.
رویکرد فرا اثبات‌گرا
بر اساس مطالب یاد شده، رویکرد عقلانیت‌گرا، خصوصاً آن طور که درون پارادایم اقتصاد رفاه عمل کرده، نوعی نظریه بارز از خطمشی عمومی ارائه می‌دهد. خطمشی عمومی به عنوان راه‌حل یک مسئله دیده می‌شود، هدف محوری‌اش کارایی است و عمل تحلیل خطمشی هم از حیث نظری و هم روش‌شناسانه گرایش به شناسایی و تعیین کارآمدترین راه‌حل برای یک مسئله معین دارد. بنابراین تحلیل خطمشی درون قلمروی خبرگان و تکنوکرات‌هایی قرار دارد که اطلاعات را به مشتریان عرضه می‌کنند ولی به صورت مستقیم در عرصه سیاسی درگیر نیستند. فرا اثبات‌گرایان ضرورتاً با این حالت به عنوان رویکردی به تحلیل خطمشی مخالف نیستند؛ آنچه با آن مخالفند هر گونه ادعایی است که پروژه عقلانیت‌گرا را نوعی رویکرد به تحلیل خطمشی محسوب می‌کند.
به اعتقاد فرا اثبات‌گرایان، توسل پروژه عقلانیت‌گرا به مبنای علمی برای ادعای نوعی جایگاه ممتاز در سلسله مراتب دانش خطمشی، این پروژه را قاطعانه به نوعی مسیر ضد دموکراتیک رهنمون می‌سازد. به طور خلاصه، «بیشتر تحلیل خط‌مشی‌ها ملهم از عقلانیت است ولی عقلانیت را به بهای دموکراسی محقق می‌سازد»
اگر چه اعتراض فرا اثبات‌گراها نسبت به رویکرد عقلانیت‌گرا دامنه‌ای از موضوعات بحث‌انگیز نظری و روش‌شناسانه را دربرمی‌گیرد ولی هسته انتقادی فرا اثبات‌گرا ارزش محور است. به زعم این رویکرد، رویکرد عقلانیت‌گرا بر این پیش‌فرض استوار است که اطلاعات بهتر (جامع‌تر، صحیح‌تر) منجر به خط‌مشی‌های بهتر خواهد شد. مسئله فراروی نگاه فرا اثبات‌گرا آن است که خطمشی متعلق به قلمروی سیاسی است و در نتیجه به طور خاص پاسخی به ادعاهای تجربی صرف‌نظر از پیچیدگی یا دقت‌مندی نظری‌شان نیست. خطمشی مانند سیاست به طور کلی نوعی عمل تفسیری است که بر ارزش‌ها استوار است نه داده‌ها. فرا اثبات‌گرایی به جای قضاوت در مورد خطمشی عمومی به عنوان ابزاری برای تحقق هدفی به وضوح تعریف شده، خطمشی را ابزاری برای ابلاغ، اجرا و اعمال ارزش‌های سیاسی مشخص می‌بیند.
یکی از اشکال پایدار تحلیل خطمشی عقلانیت‌گرا تحلیل هزینه ـ منفع است، فنی که هدف غایی آن رتبه‌بندی بدیل‌ها بر اساس سنجه سرراست کارایی تخصصی (نوعاً نسبت منفعت ـ هزینه یا منافع اجتماعی خالص ابراز شده در قالب‌های پولی) است. فرا اثبات‌گرایان خرواری از ایرادات به تحلیل هزینه ـ منفعت وارد کرده‌اند که از کنترل‌پذیری ریاضیاتی این فن گرفته تا مخدوش کردن ارزش‌های دموکراتیک ماهوی در چارچوب فکری‌اش را دربرمی‌گیرد. برای مثال، تحلیل هزینه ـ منفعت مستلزم تبدیل همه منافع و هزینه‌ها به پول است، مستلزم قیمت‌گذاری چیزهایی است که فراتر از قیمت‌گذاری توان بازار ـ حتی بازارهای نظری محک ـ قرار دارند. برای مثال، هوای پاک، زندگی انسان و آزادی از بیماری یا مریضی همگی به وسیله مطالعات هزینه منفعت به پول تبدیل شده بوده‌اند.
هسته اصلی نقد فرااثبات‌گرا آن است که رویکرد عقلانیت‌گرا در پی جداسازی تحلیل خطمشی از سیاست و برپایی تحلیل خطمشی به عنوان نوعی مولد عینی و بی‌طرفانه دانشی است که مستقل از سیاست قرار می‌گیرد. فرا اثبات‌گرایان استدلال می‌کنند که رویکرد عقلانیت‌گرا از همه جوانب دچار مشکل است. شیوه‌ها و نظریه‌های آن مجموعه ویژه‌ای از ارزش‌ها (نوعاً ارزش‌های علم و بازار) را ارتقاء می‌دهند وهمزمان تکنوکرات‌ها و خبرگان را در پست‌های ممتاز تأثیرگذاری بر خطمشی قرار می‌دهد. نتیجه نهایی شکلی از تحلیل خطمشی است که ارزش‌های غیردموکراتیک یا حتی ضد دموکراتیک را پرورش می‌دهد. کارایی بر عدالت تفوق دارد و یک نخبه فن‌سالار نسبت به شهروند عادی وزن بیشتری در تصمیم‌گیری دارد.
شیوه‌های فرا اثبات‌گرا
اگر تحلیل خطمشی در چارچوب عقلانیت‌گرا انجام نمی‌شود، بدیل جایگزین چیست؟ تحلیل خطمشی فرا اثبات‌گرا (مانند تحلیل خطمشی عقلانیت‌گرا) دامنه‌ای از چارچوب‌های مفهومی و شیوه‌ها را به کار می‌برد. در عین حال، به طور کلی رویکرد فرا اثبات‌گرا با در نظر گرفتن خطمشی عمومی از زاویه دموکراسی رایزنانه[12] (از عقلانیت‌گرا) متمایز می‌شود.
دموکراسی رایزنانه، بر این ایده (هنجاری) استوار است که تصمیم‌گیری عمومی می‌بایست از طریق فرایند تأمل و گفتگو بین شهروندان، سیاستمداران و ذینفعان انجام شود.
البته، سؤال عمده این است که چگونه به این کار مبادرت ورزیم؟ چارچوب‌ها و نظریه‌های فرا اثبات‌گرایان مستلزم نوعی تغییر جهت بنیادی شناخت‌شناسانه از رویکرد عقلانیت‌گرا است. این تغییر جهت به معنای تغییر جهت از تمرکز بر «کشف مجموعه‌ای از قوانین جهانشمول در مورد واقعیت عینی و حس محور سمت و سوی به ظرفیت انسان جهت ساخت و ابلاغ معنا است» (یانو، 2000: 5). تحلیل خطمشی فرا اثبات‌گرا بر این پیش‌فرض استوار است که جهان سیاسی به صورت اجتماعی ساخته می‌شود. چگونگی تفسیر این جهان متکی به نگاه خاص ماست و هیچ گونه واقعیت مستقل و بی‌طرفانه‌ای خارج از این نگاه وجود ندارد. بر همین اساس، تحلیل خطمشی فرا اثبات‌گرا رویکرد خطی، عینی و حل مسئله را به نفع تحلیل گفتمان و تحلیل تفسیری مصادره می‌کند. کار یک تحلیل‌گر خطمشی فهم نگاه‌های مختلف است از این جهت که چرا آنها منجر به تعارض می‌شوند و چگونه ممکن است در شکل اقدام یا عدم اقدام هدف‌مند دولت همساز شوند. این رویکرد در پی برگردانیدن داستان‌های «چه است» از نگاه‌های مختلف به داستان‌های «چه بایستی باشد» است.
پس رویکرد فرا اثبات‌گرا، تحلیل‌گر خطمشی را نه به عنوان تحلیل‌گر بی‌طرف آزمایشگاه‌محور واقعیات بلکه به عنوان یک مفسر، یک میانجی و یک تسهیل‌گر تصور می‌کند. یک تحلیل‌گر فرا اثبات‌گرا کسی است که نه تنها نگاه‌های مختلف و چرایی وجود آنها و همین طور تعارض بین آنها را فهم می‌کند بلکه کسی است که شیوه‌های مختلف ارتباطات را می‌داند و در پی پیوند زدن این دیدگاه‌های متفاوت است. یکی از راه‌های انجام این کار تحلیل خطمشی مشارکتی[13] است. تحلیل خطمشی مشارکتی شیوه‌ای است که در پی وارد کردن آرمان‌های دموکراسی رایزنانه درون کنش و اقدام و خلق نقش جدیدی برای تحلیل خطمشی است. تحلیل خطمشی مشارکتی در پی ایجاد اجماع میان این نگاه‌های مختلف از رایزنی آگاهانه است.
ایده عمومی عقبه تحلیل خطمشی مشارکتی گردآوری شهروندان عادی از گروه‌های مختلف با نگاه‌های مختلف و آموزش آنها در مورد یک موضوع بحث‌انگیز یا یک مسئله و رایزنی با آنها در مورد «چه کاری بایستی انجام دهیم؟» است.
عقلانیت‌گرایان تأیید می‌کنند که برخی انتقادهای فرا اثبات‌گرایان مشروع هستند ولی استدلال می‌کنند که آنها پروژه عقلانیت‌گرا را درست فهم نکرده‌اند و هیچ گونه بدیل نظام‌مند پایایی ارائه نمی‌دهند. برای مثال در پاسخ به این ادعا که رویکرد عقلایی ارزش‌محور است. عقلانیت‌گرایان پاسخ می‌دهند که هرگز چنین استدلالی نکرده‌اند. حامیان اصلی پارادایم اقتصاد آزادانه می‌پذیرند که کارایی ارزش است ولی یکی از ارزش‌هاست که ممکن است برای تصمیم‌گیری خطمشی مهم باشند نه این که کارایی ضرورتاً تنها ارزشی است که همه تصمیم‌گیری‌های خطمشی باید بر اساس آن انجام شوند (وایمر و وینینگ، 2005: 478). ادعای آنها به سادگی این است که کارایی به طور کلی ارزش مهم و مناسب تصمیم گیری سیاسی است. دولت منابع محدودی دارد و ارزیابی چگونگی تخصیص آن منابع به طریقی که بیشترین منفعت اجتماعی خالص (آن طور که به وسیله مفهوم کارایی (کلودور هیکس) ارزیابی می‌شود) را سبب شود، اطلاعات مهمی است ـ پارادایم اقتصاد رفاه اساساً فایده‌گرا است و مبنای قضاوتش در مورد خطمشی، تولید بهترین و بیشترین منافع است.
رویکرد عقلایی دغدغه‌های توزیعی که بخش مهمی از نقد فرا اثبات‌گرا را شکل داده‌اند را ضرورتاً نادیده نمی‌گیرد برای مثال تحلیل هزینه ـ منفعت وزنی از حیث توزیعی، هزینه‌ها و منفعت‌ها را بر اساس گروه یا ذینفعان تجزیه می‌کند. فرا اثبات‌گرایی (با رویکرد حقیقت نزد همه است) ریسک فرو رفتن درون باتلاق نسبی‌گرایی را به همراه دارد. در حقیقت فرا اثبات‌گرایان تلاش قابل توجهی برای مقابله کردن با این ادعا تخصیص داده‌اند (نگاه کنید به فیشر، 2003)، اگر چه به ندرت منتقدان عقلانیت‌گرا را قانع کرده‌اند.
عقلانیت‌گرایان همچنین به این بخش از انتقاد فرا اثبات‌گرایی که اهداف و ابزار را مشتبه می‌گیرند، مردد هستند.
یک فرا اثبات‌گرا می‌تواند سریعاً خاطر نشان کنند که جمله آخر تجلی ماهیت ضد دموکراتیک نگاه تخصصی عقلانیت‌گرا است: رویکرد عقلانیت‌گرا در پی کاهش یا حذف بهینه سیاست‌ها از خط‌مشی‌گذاری است. در نگاه پروژه عقلانیت‌گرا، سیاست «مانع نامبارک تحلیل عقلایی و واضح و خطمشی خوب است» (که یکی هستند) (استون، 2002: xi). از نگاه فرا اثبات‌گرا، سیاست مانعی برای خطمشی عمومی خوب نیست، بلکه مسیر خطمشی عمومی خوب را ترسیم می‌کند. در نتیجه، تحلیل‌گر خطمشی، نخست و مهم‌تر این که باید سیاست را فهم کند و نحوه تدوین آن را درک کند. از منظر عقلانیت‌گرایان این مسیر، مسیر خطرناکی است.
[1]. Rose
[2]. Particular policy alternative
[3]. Rationalist approach
[4]. Mohr
[5]. Welfare economics
[6]. Normative properties
[7]. Social Choice
[8]. Methodological individualalism
واحد تحلیل در پژوهش فرد است (م).
[9]. Campen
[10]. Deadweight loss
[11]. Consumer surplus
[12]. Deliberative democracy
شرکت نمونه‌ای از شهروندان در تصمیم‌گیری‌ها (م).
[13]. Participatory policy analysis
