درآمدی بر نظریه خط مشی گذاری عمومی(تقابل نظری عقلانیت گراها و فرا اثبات گراها)
فصل سوم
چه کسانی تصمیم‌ها را اتخاذ می‌کنند؟ چگونه تصمیم‌ها را اتخاذ می‌کنند؟ نقش‌آفرینان و نهادها
نویسندگان : کوین بی . اسمیت – کریستوفر دابلیو لاریمر
ترجمه :دکتر حسن دانایی فرد
جهت دریافت نسخه الکترونیکی فایل،کلیک کنید
در یک نگاه بنیادی، خط‌مشی عمومی مطالعه تصمیم‌گیری است. با وجود این، خط‌مشی‌های عمومی بازنمای گزینه‌های متنخبی هستند که عقبه آنها در قدرت اجبار حکومت[1] قرار دارد. این که چه کسانی این تصمیم‌ها را اتخاذ می‌کنند و چرا این تصمیم‌ها را برای اجرا اتخاذ می‌کنند همیشه سؤال‌های پژوهشی مهمی برای دانش‌پژوهان خط‌مشی بوده است.
چگونه این تصمیم‌ها به وسیله دانش‌پژوهان خط‌مشی تبیین می‌شود؟ به طور کلی مطالعات خط‌مشی برای تبیین تصمیم‌گیری به شدت از نظریه انتخاب عمومی[2] رهنمودهایی عاریه گرفته است. در جهان عقلانیت‌گرای آرمانی[3]، گزینه‌های خط‌مشی را می‌توان به صورت عینی و کارآمد تدوین کرد. خط‌مشی‌گذاران می‌توانند مسئله‌ای را مشخص کنند؛ برای پرداختن به آن مسئله، همه بدیل‌های ممکن را جستجو کنند و محاسن و معایب هر بدیل را وزن‌دهی کنند و کارآمدترین و اثربخش‌ترین بدیل را انتخاب کنند. اگر چه بیشتر دانش‌پژوهان خط‌مشی به طور گسترده‌ای غیرواقع‌بینانه بودن چنین مدلی از تصمیم‌گیری را تصدیق می‌کنند ولی به دو دلیل سیاسی و عملی در کوتاه مدت نمی‌توان (در مدل فوق) به آرمان عقلایی دست یافت. از بعد سیاسی، شهروندان خواهان راه‌حل‌های فوری برای تنگناهای[4] خط‌مشی هستند. از بعد عملی، پیچیدگی ظریف بیشتر موضوعات بحث‌انگیز خط‌مشی و ظرفیت شناختی محدود انسان، تصمیم‌گیری کاملاً عقلایی را عملاً غیرممکن می‌سازد.
چه چیزی ممکن است خط‌مشی‌گذاران را به نادیده گرفتن منفعت شخصی به نفع تدوین خط‌مشی عمومی بهتر وادار کند؟ پاسخ: نهادها[5]. قوانین نهادی تصمیم‌های خط‌مشی را شکل می‌دهند و می‌توانند تنگناهای اقدام جمعی[6] را (که برخاسته از یک چارچوب انتخاب عقلایی است) رفع کنند. اگر سازمان‌های عمومی (دولتی) خط‌مشی ناکارآمد یا غیراثربخش تدوین می‌کنند، راه‌حل بازطراحی نهاد است. در پایان، نه نقش‌آفرینی فردی و نه نهاد، یک خط‌مشی عمومی را شکل می‌دهد. هر دو با هم، تصمیم‌گیری در فرایند خط‌مشی عمومی را دیکته می‌کنند.
عقلانیت محدود و تدریج‌گرایی
اثر ماندگار هربرت سایمون تحت عنوان رفتار اداری[7] (1947) بیش از نیم قرن شالوده‌ای برای فهم چگونگی اتخاذ گزینه‌های خط‌مشی عرضه کرد. هسته اصلی نظریه سایمون این ایده است که افراد نقش‌آفرینان کاملاً عقلایی نیستند بلکه به وسیله محدودیت‌هایی محیطی و شناختی محدود می‌شوند. نقش‌آفرینان خط‌مشی هنگام اتخاذ تصمیم‌های خط‌مشی نه بر اساس اطلاعات کامل عمل می‌کنند و نه دست به تحلیل‌های جامع هزینه ـ منفعت[8] می‌زنند. در عوض، تصمیم‌گیرندگان سازگاری از خود نشان داده و بر اساس وضعیت فرارو دست به همسازی می‌زنند.
اگر تصمیم‌گیرندگان به واسطه توانایی‌های شناختی‌شان محدود می‌شوند، پس چگونه دست به اتخاذ تصمیم‌ها می‌زنند؟ از دیدگاه سایمون، تصمیم‌گیری به بهترین وجه با «عقلانیت محدود[9]» هویت پیدا می‌کند. انسان‌ها هنگام اتخاذ تصمیم‌ها به سبب محدودیت توانایی نمی‌توانند جستجوی جامعی از بدیل‌های ممکن انجام دهند. حافظه، حیطه توجه، قابلیت‌های پردازش اطلاعات و مواردی از این قبیل، همگی توانایی یک شخص برای دستیابی به عقلانیت کامل را محدود می‌کنند. در حقیقت، جستجوی اطلاعات ناقص است و افراد گزینه‌هایی را انتخاب می‌کنند که کاملاً بهینه نیستند بلکه برای وضعیت فرارو به حد کفایت خوب هستند (سایمون، 1947). سایمون چنین رفتاری را رفتار «رضایت‌بخش[10]» نام نهاده است. به گفته سایمون، رضایت‌بخشی به خط‌مشی‌گذاران اجازه می‌دهد تصمیم‌هایی اتخاذ کنند که اگر چه کاملاً عقلایی نیستند، ولی موضوع بحث‌انگیز فرارو را حل می‌کنند یا توانایی حل آن را دارند. به عبارت دیگر، تصمیم‌گیرندگان بر حسب موقعیت بهترین تصمیم را اتخاذ می‌کنند.
سایمون (1985) بحث بین عقلانیت کامل و محدود را بحثی بین عقلانیت «اصولی» و «رویهای[11]» می‌دانست. عقلانیت اصولی اصول عقلانیت کامل آن طور که در اقتصاد تصور می‌شود را صادق دانسته و فرض می‌کند (افراد قبل از اتخاذ یک تصمیم اطلاعات کامل دارند، هزینه‌ها و منافع همه بدیل‌ها را وزن‌دهی می‌کنند). در مقابل، عقلانیت محدود، تجلی عقلانیت «رویهای» است که به طور تنگاتنگی با حوزه روش‌شناختی پیوند می‌خورد. عقلانیت رویهای اشاره به این نکته دارد که خط‌مشی‌گذاران هنگام پردازش اطلاعات در حال آمدن خط‌مشی بر میانبرهای ذهنی[12] اتکا می‌کنند. خط‌مشی‌گذاران به جای آغاز کار با مسئله خط‌مشی جدید، مسائل جدید را به مسائل موجود گره می‌زنند و به جای جستجوی راه‌حل‌های نو بر راه‌حل‌های موجود اتکا می‌کنند.
اندکی بعد از اثر شالوده‌شکنانه سایمون در مورد عقلانیت محدود (1955 و 1947) چارلز لیندبلوم[13] (1959) چنین مفاهیمی را مستقیماً برای مطالعه خط‌مشی‌گذاری عمومی به کار برد. به گفته لیندبلوم، خط‌مشی‌گذاران به جای تلاش برای به روز کردن عقلایی و جامع خط‌مشی‌های خاص «از مهلکه می‌گریزند[14]» (بر اساس تغییرات کوچکی از خط‌مشی‌های موجود تصمیم‌هایی اتخاذ می‌کنند). به عبارت دیگر، خط‌مشی‌گذاران از نگاه آنچه در گذشته رخ داده است به هر کدام از مسائل خط‌مشی جدید می‌پردازند. به گفته لیندبلوم، در نتیجه، فرایند خط‌مشی‌گذاری تجلی تعدیلاتی کوچک و تدریجی است؛ مدلی از خط‌مشی‌گذاری که «تدریجی‌گرایی[15]» مشهور است.
رویکرد جامع عقلایی، (چون هر تصمیم را به عنوان رویدادی مجزا می‌داند) نوعی تصمیم‌گیری ریشه‌ای است در حالی که تدریجی‌گرایی (چون بر تغییرات کوچک در تصمیم‌های پیشین استوار است) بر تصمیم‌گیری شاخه‌ای متکی است.
معدودی از دانش‌پژوهان این سؤال را مطرح می‌کنند که آیا خط‌مشی‌گذاران تصمیم‌ها را با اطلاعات ناقص اتخاذ می‌کنند یا خیر؟ عقلانیت محدود بر این ایده استوار است که افراد از حیث قابلیت‌های پردازش اطلاعاتی‌شان محدود هستند. تدریجی‌گرایی محصول این چارچوب است و تبیین می‌کند که چرا به نظر می‌رسد خط‌مشی‌ها تغییر نسبتاً اندکی را سال به سال نشان می‌دهند. در عین حال، درجه تغییر تدریجی که اتفاق می‌افتد و میزان تغییری که تدریجی تصور می‌شود کماکان محل سؤال نظری و تجربی است. برای مثال، چه چیزی تغییر عمده در خط‌مشی را تبیین می‌کند؟ تدریجی‌گرایی تغییرات شتابان در یک خط‌مشی را تبیین نمی‌کند. تا زمانی که چنین سؤال‌هایی پاسخ داده نشود، تدریجی‌گرایی و عقلانیت محدود چارچوب‌های تبیینی مفید و قدرتمندی باقی خواهند ماند. ولی توانایی پیش‌بینی‌کنندگی‌شان کماکان مورد سؤال خواهد بود.
انتخاب عمومی و فرضیه تای‌بوت
مطالعه تصمیم‌گیری خط‌مشی با ریشه‌هایش در اقتصادهای کلاسیک و اتکای شدیدش بر نظریه انتخاب عقلایی، نوعاً به طور مستقیم در سنت عقلانیت‌گرا قرار دارد. با وجود این، بر اساس این دیدگاه شاید سؤال این باشد که نظریه مشارکتی‌تر و نظام‌مندتر این که چه کسانی می‌بایست تصمیم‌های خط‌مشی اتخاذ کنند و چگونه آنها بایستی اتخاذ شوند چیست؟ از نگاه انتخاب عمومی، دولت بایستی برنامه‌ها و خدمات عمومی را شبیه کسب و کارهای بخش خصوصی عرضه کند؛ به عبارت دیگر، برنامه‌ها و خدمات بایستی به تقاضای «مشتریانشان» پاسخ دهند. یکی از نخستین چارچوب‌های انتخاب عمومی به وسیله چارلز تای‌بوت[16] (1956) پیشنهاد شد. تای‌بوت در مقاله کوتاه خود در مورد ارائه خدمات عمومی، ساختار آرمانی برای حکمرانی را توصیف کرد. هدف اصلی هر جامعه‌ای خدمت به شهروندانش از طریق ارائه خدمات است. خدمات مطمئن نظیر آب‌رسانی، خدمات گردآوری زباله، حفاظت پلیس، خدمات آتش‌نشانی و غیره شکل نوعی کالای عمومی به خود می‌گیرند. به گفته تای‌بوت، جوامع متمرکز یا یکپارچه[17] در ارائه چنین کالاهایی ناکارآمدند و نسبت به تقاضای شهروندان به صورت انفرادی حساسیت ندارند. به گفته تای‌بوت، این ناکارآمدی برخاسته از ماهیت کالاهای عمومی است. چون کالاهای عمومی بر حسب تعریف، غیرقابل تقسیم هستند، تدارک چنین کالاهایی به یک ساختار دولتی متمرکز واگذار شده است. ساختارهای متمرکز با داشتن انحصار در تهیه چنین کالاهایی مشوق کمی برای حساسیت نشان دادن به ترجیحات شهروندان دارند. در نتیجه، کالاهای عمومی به صورت ناکارآمد تولید می‌شوند. تای‌بوت جوامع نامتمرکز را به عنوان راهی برای برون رفت از این تنگنا می‌دید[18].
از نگاه تای بوت، حق انتخاب شهروند، کلید بهبود کارایی سازمانی است. این گزینه انتخابی فی نفسه در شکل دولت محلی نامتمرکز متجلی می‌شود. دو پیش فرض کلیدی هسته اصلی مدل تای بوت است. اطلاعات کامل و تحرک (امکان جابه‌جایی) کامل[19]. نخست آن که فرض می‌شود شهروندان باید تصمیم‌گیرندگانی عقلایی با داشتن اطلاعاتی کامل در مورد خدماتی که به وسیله جوامع پیرامون عرضه شده باشند. دوم این که، فرض می‌شود آنها برای انتخاب و حرکت (جابجایی به شهرها یا محل‌های دیگر) در هر زمانی به یک جامعه رضایت‌بخش‌تر، دارای ابزار مالی هستند.
این که شهروندان بر اساس ترجیحات خود عمل می‌کنند محور اصلی فرضیه تای‌بوت است. برای این که فرضیه تای بوت صادق باشد، شهروندان باید هنگامی که نسبت به خدمات فراهم شده‌ای ناراضی می‌شوند جابجا شوند.
چارچوب تای بوت جالب است زیرا در پی واگذاری حق حاکمیت بر خط‌مشی‌گذاران سطح محلی به سطح شهروند انفرادی است؛ خط‌مشی‌گذاران یا به ترجیحات شهروندان واکنش نشان می‌دهند و گرنه شهروندان «با پاهایشان رأی می‌دهند[20]» جوامع نامتمرکز نسبت به جوامع متمرکز کارآمدترند. وقتی شهروندان با پاهای خود رأی می‌دهند، در واقع اظهار نظری در مورد وضعیت فعلی خط‌مشی ارائه می‌دهند. خط‌مشی‌گذاران برای این که رقابتی باشند، باید نسبت به شهروندان حساس باشند و این حساسیت را در عمل نشان دهند و در نتیجه کیفیت خدمات فراهم شده را بهبود دهند.
بر دستیابی انتخاب عمومی به جایگاه آرمانی لاسول دو ایراد وارد است. در سطح نظری، این نظریه دموکراسی را با بازارهای آزاد معادل می‌گیرد در صورتی که آنها مترادف نیستند. دموکراسی تضمین نمی‌کند که شما آنچه می‌خواهید را به دست آورید (همیشه حق با مشتری نیست)، صرفاً تضمین می‌کند که شما صدایی در فضای عمومی داشته باشید. انتخاب عمومی اساساً فضای عمومی را حذف می‌کند؛ هر کسی حق حکمرانی دارد و تکالیف مدنی بیشتر از نفع شخصی محدود گسترش نمی‌یابد. بنا به چنین دلایلی، فرا اثبات‌گراها، انتخاب عمومی را به عنوان شاه کلید دموکراتیک در عقلانیت‌گرایی رد می‌کنند. برعکس آنها انتخاب عمومی و تجویزهای نهادهای مبتنی بر بازارش را به عنوان ترجیحات خط‌مشی عمومی به جای تجمیع کارآمدتر ترجیحات شهروندان می‌بینند. دموکراسی اظهارنظر را نهادینه می‌کند نه خروج را[21]. دوم آن که شاید مخرب‌تر از دیدگاه عقلانیت‌گرا، این واقعیت است که همیشه روشن نیست انتخاب عمومی در عمل نیز مانند نظریه به خوبی عمل کند.
شهروند به عنوان خط‌مشی‌گذار کارآمد
فرضیه تای بوت بر این پیش فرض استوار است که شهروندان، شهرهایی (شهرداری‌هایی) را انتخاب خواهند کرد که بهترین خدمات را ارائه می‌دهند. دانش‌پژوهان بر مبنای این پیش فرض به این آزمون دست زدند که آیا دولت نامتمرکز از حیث افزایش رضایت‌مندی شهروندان بهتر است یا دولت متمرکز.
لیونیز، لاوی و دی هوگ[22] (1992) یکی از جامع‌ترین و نظام‌مندترین آزمون‌های تجربی از فرضیه تای بوت را انجام داده‌اند. برای انجام این کار پژوهشگران بر داده‌های حاصل از نوعی نگرش‌سنجی در مورد نگرش‌های شهروندان در یک جامعه نامتمرکز و یک جامعه متمرکز تکیه کردند. داده‌ها از یک نمونه همتا شده در هر دو جامعه به دست آمدند. فرضیه تای بوت بر این پیش‌فرض استوار است که شهروندان برای ماندن در یک جامعه تصمیم‌هایی شبیه تصمیم‌های اتخاذی در بازار اتخاذ می‌کنند؛ شهروندان از مغازه‌ای در جامعه محلی خود خرید خواهند کرد که خدماتی با بهترین کیفیت ارائه دهد. به اعتقاد تای بوت به تبع چنین رفتاری، مجموعه واضحی از فرضیه‌های قابل آزمون پدید می‌آید: شهروندان بایستی در جوامع متمرکز در مقایسه با جوامع متمرکز یا تک‌خدمتی (مراکز تکی خدماتی) مطلع‌تر، راضی‌تر و آگاه‌تر باشند که البته نتیجه مطالعه لیونز، لاوری و دی هوگ (1992) بذر تردید بر این پیش‌فرض‌ها پاشید.
لیونز، لاوری و دی هوگ با بررسی پاسخ‌های شهروندان به نگرش‌سنجی‌ها در مورد جوامع دارای مراکز خدماتی متنوع و متمرکز حمایت اندکی برای مدل تای بوت دریافتند. به طور خاص شهروندان در جوامع نوعل اول نسبت به مراکز خدماتی پیرامون خود و خدماتی که به وسیله دولت محلی ارائه می‌شود اطلاعات کمتری دارند (1992: 99-98). به علاوه، هیچ‌گونه تفاوت آماری در سطح رضایت‌مندی از خدمات فراهم شده بین شهروندان دو جامعه وجود نداشت (1992: 101). در نهایت علیرغم این پیش‌فرض تای بوت که مردم «با پاهای خود رأی می‌دهند»، تفاوت اندکی بین دو جامعه در استفاده از گزینه خروج وجود داشت. به طور خلاصه، شهروندان در جامعه متمرکز نسبت به نامتمرکز عموماً نسبت به کیفیت خدمات ارائه شده راضی‌تر هستند.
تسک و همکارانش (1993) کار را با این پیش‌فرض آغاز کردند که همه شهروندان کاملاً مطلع نیستند. تسک و همکارانش با بررسی برداشت‌های شهروندان در مورد هزینه‌ها و مالیات‌های منطقه‌ای مدرسه دریافتند که گروه کوچکی از مصرف‌کنندگان شهروند در مورد خط‌مشی آموزشی در منطقه خود و همین‌طور مناطق پیرامون به خوبی آگاه بودند. در عین حال مهم‌تر اینکه، این گروه از «مصرف‌کنندگان حاشیه‌ای[23]» دربرگیرنده ساکنین سیار آن طور که به وسیله پژوهشگران پیشنهاد شده است، نیستند. در حقیقت، این ساکنین غیرسیار بودند که نسبت به مالیات‌های منطقه مدرسه خود بیشتر آگاه بودند. به گفته تسک و همکاران مطلوبیت این یافته آن است که مسئله مطروحه به وسیله لیونز، لاوری و دی هوگ را حل می‌کند. چگونه شهروندان نسبتاً ناآگاه، خط‌مشی عمومی کارآمد اتخاذ می‌کنند؟ یافته‌های تسک و همکارانش نشان می‌دهد دولت‌های محلی می‌توانند فقط با واکنش نشان دادن به گروه کوچکی از مصرف‌کنندگان شهروند رقابتی و کارآمد باشند. شهروندان سیار با درآمد بالا عموماً آگاهانه‌ترین شهروندان هستند زیرا شهروندانی هستند که از مغازه جامعه محلی جدید خریداری می‌کنند و زمان و مآخذ کافی برای چنین کاری دارند و همان‌طور که تسک و همکارانش (1993: 709) نوشتند، «این گروه از جوامع قوی‌ترین مشوق برای جذب را دارند.»
در گستره‌ای محدودتر برخی از دانش‌پژوهان استدلال می‌کنند که فرضیه تای بوت ابزاری برای ساخت نوعی سیستم کارآمدتر ارائه خدمات عمومی فراهم می‌کند.
دانش‌پژوهان خط‌مشی تلاش کرده‌اند تعیین کنند که واقعاً شهروندان چگونه در مورد تحرک یا جابجایی خود تصمیم می‌گیرند. حتی «مصرف‌کنندگان حاشیه‌ای» ممکن است تصمیم‌های کاملاً آگاهانه‌ای اتخاذ کنند، چگونه مصرف‌کنندگان غیرحاشیه‌ای تصمیم‌گیری می‌کنند؟ فرضیه تای بوت، با اجازه از طراح آن، یک «مدل کرانه‌ای[24]» است (تای بوت، 1956، 419). اگر عوامل محلی مهمند، دامنه بدیل‌های ممکن به صورت بالقوه بی‌انتها هستند. برای محدود کردن مسیر جستجو، دانش‌پژوهان، خط‌مشی آموزشی (خصوصاً انتخاب مدرسه) را بازبینی کرده‌اند. انتخاب مدرسه مثال مناسبی ارائه می‌کند زیرا فرض می‌کند مردم بر مبنای یک ره‌آورد خاص خط‌مشی، یعنی عملکرد آکادمیک تصمیم‌گیری می‌کنند.
مارک اشنایدر[25]، پل تسک و دیگران (ام. اشنایدر و همکاران، 1998) این سؤال را مطرح کردند: چه عواملی بر گزینه انتخاب مدرسه تأثیر گذارند؟ سیستم انتخاب مدرسه[26] بر این پیش‌فرض استوار است که والدین بر مبنای عملکرد آکادمیک دست به انتخاب مدرسه می‌زنند. در عین حال اگر عوامل دیگری بر این تصمیم تأثیر گذارند، مسلماً رهنمودهای مهمی برای خط‌مشی[27] دارند. آنچه اشنایدر و همکاران دریافتند آن است که اولیا مایلند بر اساس ترجیحات فردی خود مدرسه را انتخاب کنند ولی این ترجیحات همیشه به عملکرد آکادمیک مرتبط نمی‌شود. والدین حاشیه‌ای، کسانی که والدین با درآمد بالا هستند، نسبت به ره‌آوردهای آکادمیک مدرسه آگاه‌ترند. به گفته اشنایدر و همکارانش این والدین برای ایجاد فشارهای رقابتی بر مدرسه برای بهبود عملکرد آکادمیک کفایت می‌کنند. در عین حال، برای والدین غیرحاشیه‌ای، تصمیم‌گیری در مورد انتخاب مدرسه پیچیده‌تر است.
انتخاب عقلایی نهادی
مباحث بین لیونز، لوری و دی هوگ (1992) و تسک و همکاران (1993) نشان می‌دهد که شهروندان می‌توانند خط‌مشی بسازند ولی تصمیم‌های جابجایی نسبت به آنچه در ابتدا به وسیله تای بوت گفته شده، بسیار پیچیده‌تر هستند. برخی از شهروندان ممکن است در حقیقت «با پاهایشان رأی بدهند» ولی چنین تصمیم‌هایی تقریباً فراگیر نبوده یا به سادگی آنچه تای‌بوت پیشنهاد می‌کند نیستند. هاول ـ مورنی[28] (2008) با تلخیص پژوهش‌ها در مدت پنجاه سال از زمان طرح فرضیه تای بوت نوشته است که اگر چه مدل تای بوت اقتصاد و کارایی را مد نظر دارد ولی عدالت را نادیده می‌گیرد.
تنگناهای اقدام جمعی: چارچوب تحلیل نهادی و توسعه و منطق مناسب بودن
الینور استروم (1998) مانند هربرت سایمون تصمیم‌گیری انسان را مقید به محدودیت‌های شناختی تصور کرده است. در عین حال استروم دو قضیه دیگر را نیز افزوده است. نخست آن که نهادها می‌توانند ترجیحات فردی را شکل دهند. در ثانی، افراد از قواعد نهادی برای حل مسائل اقدام جمعی استفاده خواهند کرد. استروم و همکارانش فراتر از نگاه انتخاب عقلایی نهادی نوعی دستور کار پژوهشی جامع متمرکز بر کاربرد نظریه نهادی برای حل «منابع مجموعه‌ای مشترک[29]» تدوین کرده‌اند. این دانش‌پژوهان با طرح عنوان «تحلیل نهادی و توسعه» به دو دلیل بر منابع مجموعه مشترک متمرکزند: 1) تنگناهای منابع مجموعه مشترک فاقد هرگونه قواعد نهادی رسمی هستند؛ و 2) اگر افراد قادرند چنین تنگناهایی را در غیاب یک فرمانران بیرونی حل کنند، این امر می‌تواند بینشی در باب این چگونه به بهترین نحو می‌توان دیگر تنگناهای اقدام عملی را حل کرد، عرضه دارد. یکی از یافته‌های جالب توجه‌تبر از این موضوع، دستور کار پژوهشی منبعث از پژوهش استروم، واکر و گاردنر (1992) است. نظریه انتخاب عقلایی و نظریه بازی غیرهمکاری گونه[30] حاکی از این امر هستند که تنها راه برای حل مسائل اقدام جمعی در یک تنگنای تک باره از طریق جریمه‌های بیرونی است. آنگاه این پیش‌بینی‌های نظری برای توجیه تخصیص قدرت تنبیه حکومت استفاده می‌شود. برای تضمین همکاری، تهدید به تنبیه باید وجود داشته باشد.
استروم (2007) استدلال می‌کرد که چارچوب تحلیل نهادی و توسعه برای تحلیل‌گران در تبیین و پیش‌بینی این که چگونه افراد به قواعد نهادی واکنش خواهند داد مفید است. برای انجام این کار مفهوم‌سازی آنچه تحت عنوان «حوزه کنش[31]» مشهور است، ضروری است. حوزه کنش متشکل از هفت متغیر توصیف‌کننده وضعیت و نقش‌آفرین است. این هفت متغیر عبارتند از دیگر مشارکت‌کنندگان، جایگاه فعلی آنها، ره‌آوردهای بالقوه، پیوندهای کنش ره‌آورد، کنترلی که مشارکت‌کنندگان اعمال می‌کنند، اطلاعات در دسترس و هزینه‌ها و منافع تخصیصی به ره‌آوردها.
مدل ساده‌تر تصمیم‌گیری به وسیله جیمز مارچ (1994) تحت عنوان «منطق مناسب بودن[32]» ارائه شده است. منطق مناسب بودن بیان می‌کند کنش از جمله خط‌مشی‌گذاری منبعث یا متأثر از قواعد تخصیصی یا رفتار سرمشق است و درون نهادها سازماندهی می‌شوند (مارچ و السن[33]،2006: 689). به بیان ساده، افراد کاری را که متناسب با وضعیت است انجام می‌دهند. در هر وضعیتی، منطق مناسب بودن بیان می‌کند که افراد خواهند پرسید: این چه وضعیتی است؟ من که هستم؟ شخص دیگری مثل من در چنین وضعیتی چه می‌کند؟ (مارچ و السن، 2006: 690). افراد دوست دارند با وضعیت فرارو مواجه شوند و تصمیمی اتخاذ کنند که ترجیحات آنها را با توجه به مجموعه قواعد و هنجارهای جاری و همین‌طور تجربیات و انتظارات جایگاهشان درون سازمان به بهترین وجه ارضاء کند.
منطق مناسب بودن مانند عقلانیت محدود، نوعی عزیمت از مدل‌های عقلانیت محض است. «مناسب بودن» فراتر از رویه‌های عملیاتی استاندارد می‌رود و قواعد غیررسمی و هنجارهای درون یک سازمان را در برمی‌گیرد و در نتیجه به‌تبیین تصمیم‌های افراطی نظیر منازعات و مخالفت‌ها با فرمانرانان می‌پردازد (مارچ و السن، 2006: 692) قواعد و هنجارهای نهادی مشخص می‌کنند بهترین منفعت فرد چیست و در نتیجه رفتار فرد را هدایت می‌کنند. منطق مناسب بودن مانند چارچوب تحلیل نهادی و توسعه، قدرت تبیین مدل‌های تصمیم‌گیری خط‌مشی را ولی با مانعیت و جامعیت بیشتری تقویت می‌کند.
علیرغم این جذابیت شهودی، سؤال‌ها کماکان وجود دارد. برای مثال، چه کسی یا چه چیزی تعریف می‌کند «مناسب چیست؟» چگونه آنچه مناسب است تغییر می‌کند؟ اگر «مناسب بودن» صرفاً بعد از این که کسی درون یک سازمان کار می‌کند تعریف می‌شود، چگونه ما قادر هستیم تصمیم‌های خط‌مشی را پیش‌بینی کنیم؟ بدون پاسخ به این سؤال‌ها، دست زدن به پیش‌بینی با هر درجه‌ای از اطمینان در مورد نحوه واکنش افراد به تغییرات در قواعد نهادی دشوار است.
به نظر می‌رسد دو مسئله بسیار مهم در خصوص چارچوب نهادی وجود دارد. یکی آن است که وقتی در خصوص مسائل خط‌مشی در جهان واقعی به کار برده می‌شود، حمایت تجربی و نظری برای آن وجود ندارد. علیت رویکرد نهادگرای جدید چاب و مور به جد زیر سؤال نرفته است. اگر چه فرضیه تای بوت بر پیش‌فرض‌هایی در مورد گزینه انتخاب شهروند استوار است ولی تجویزهای خط‌مشی به طور روشن با چارچوب نهادگرا متناسب است. دانش‌پژوهان از زمان انتشار این چارچوب بیش از پنجاه سال برای یافتن نوعی حمایت تجربی برای پیش‌فرض‌هایش تقلا کرده‌اند (نگاه کنید به هول ـ مورونی، 2008). دوم آن است که در جاهایی مانند عرصه منابع مجموعه‌ای مشترک مورد اشاره استروم و همکارانش، که حمایت تجربی وجود دارد، در باب چرایی ارتباطات خصوصاً ارتباطات چهره به چهره که برای هماهنگی رفتار بسیار مهم است پشتیبانی نظری وجود ندارد. استروم (1998) معتقد است که چنین سازوکارهایی اتخاذ تصمیم‌های «عقلایی و بهتر» را میسر می‌سازد و اگر چه اثر جدیدتر او (نگاه کنید به استروم، 2005) به مدل‌سازی نظری چنین سازوکارهایی معطوف است ولی کماکان به صورت کامل آزمون نشده است. پیچیدگی چارچوب تحلیل نهادی و توسعه، پیش‌بینی در مورد این که چه زمانی قواعد نهادی کارگر هستند را دشوار می‌سازد. استروم (2007: 22) می‌نویسد که اثرات قواعد در هر سطحی از تصمیم‌گیری احتمالاً متأثر از قواعد ساخته شده در سطح دیگر است. بلی نهادها مهم هستند، بیشتر دانش‌پژوهان بر این نکته توافق دارند؛ ولی چه زمانی؟ تعامل بین نهادها و هنجارها و بین خط‌مشی‌گذاری سطوح متغیر فرمانرانی، ارزیابی اثر واقعی نهادها بر روی تصمیم‌گیری فردی را دشوار می‌سازد. در نتیجه، در شکل فعلی، انتخاب عقلایی نهادی و چارچوب تحلیل نهادی و توسعه به صورت چارچوب‌های تبیینی قدرتمندی با کیفیت‌های پیش‌بینی‌گری نامطمئن باقی خواهند ماند.
نتیجه‌گیری
در مورد نحوه اتخاذ تصمیم‌های بازیگران خط‌مشی چه می‌دانیم؟ نخستین و مهم‌ترین آن است که بازیگران به طور کامل عقلایی نیستند. آنها تصمیم‌هایی بر مبنای اطلاعات کامل اتخاذ نمی‌کنند و نه این که قبل اتخاذ یک تصمیم، به ارزیابی همه بدیل‌های ممکن می‌پردازند. همان‌طور که هربرت سایمون بیش از پنجاه سال پیش اثبات کرد بازیگران خط‌مشی چه مقامات سطح عالی باشند چه شهروندان عادی، از حیث درجه عقلانیت محدود هستند. خط‌مشی‌گذاران بر نشانه‌ها، ابتکار عمل‌ها، بستر نهادی و آنچه هنگام اتخاذ تصمیم‌ها «مناسب» است متکی هستند. اثر اولیه سایمون (1995 و 1947) در مورد عقلانیت محدود نوعی حوزه فرعی کامل از خط‌مشی عمومی بر مبنای تدریجی‌گرایی بنا گذاشت.
دانش‌پژوهان نهادگرا استدلال می‌کنند که مسئله به خط‌مشی‌گذاران فردی یا شهروندان بر نمی‌گردد؛ انسان‌ها هنگام اتخاذ تصمیم‌ها، آنچه هستند، هستند. در حقیقت مسئله در طراحی نهادهای عمومی نهفته است که می‌توانند برای تزریق منفعت‌طلبی فردی در گزینه‌هایی که منجر به ره‌آوردهای خط‌مشی کارآمد و اثربخش‌تر می‌شود از نو و بهتر ساخته شوند. اگر خط‌مشی‌های خاص ره‌آوردهای نابرابر و غیر اثربخش عرضه می‌کنند، پس چه بسا نوعی نقص در طرح نهادهای موجود وجود داشته باشد.
نکته مشترک هر دو چارچوب نهادگرا و فرد محور میل به فهم و در نهایت پیش‌بینی انتخاب‌های نقش‌آفرینان خط‌مشی است. متأسفانه به نظر می‌رسد پژوهش‌ها در مورد تصمیم‌گیری در خط‌مشی عمومی قادر نیستند از ریشه‌های انتخاب عمومی و انتخاب عقلایی رهایی یابند. به نظر می‌رسد اکنون بیشتر دانش‌پژوهان، دیدگاه عقلانیت محدود نسبت به تصمیم‌گیری(شان) را می‌پذیرند و به نظر می‌رسد بیشتر آنها می‌پذیرند که نهادها حائز اهمیتند. آنچه مفقود است نوعی چارچوب نظری است که خاستگاه‌های ترجیحات عقلایی محدود ما را تبیین کند. چرا ارتباطات چهره به چهره، همکاری را چنین به صورت چشمگیر افزایش می‌دهد؟ چرا مردم به شدت نسبت به تخطی از هنجارهای انصاف در محیط‌های گروهی نظیر تنگناهای منابع مجموعه‌ای مشترک حساس هستند؟ از نگاه نهادگرا، پاسخ به چنین سؤال‌هایی مطلوب است زیرا نوعی فرصت برای اجرای مجموعه جدیدی از قواعد عرضه می‌کند. در عین حال، وضعیت جاری پژوهش خط‌مشی، به نظر توجه کمتری به پاسخ به این سؤال‌ها و دیگر سؤال‌ها در مورد شکل‌گیری ترجیحات به جای در پیش گرفتن عقلانیت محدود به عنوان امری معین دارند. نتیجه، مجموعه‌ای از مدل‌های تصمیم‌گیری خط‌مشی با درجه بالایی از قدرت تبیینی ولی پیش‌بینی‌کنندگی، خط‌مشی‌گذاران را به درون نوعی رویکرد شدیداً آزمایش و خطایی به تصمیم‌گیری هدایت می‌کند. در نتیجه، ما با تصمیم‌هایی از خط‌مشی سروکار داریم که به وسیله نقش‌آفرینان عقلایی محدود اتخاذ می‌شوند که ممکن است بر اساس وضعیت و قواعد نهادی موجود تغییر کند یا نکند.
[1]. مترجم واژه حکومت را معادل State و واژه دولت را معادل Government قرار داده است. اگر چه در ادبیات علوم سیاسی این دو جابجا استفاده می‌شود. ولی به نظر می‌رسد در زبان فارسی واژه دولت در زیر چتری به نام حکومت قرار می‌گیرد (م).
[2]. Public choice
[3]. Ideal rationalist world
[4]. در سراسر کتاب معادل dilemma است (م).
[5]. Institution
[6]. Collective action dilemmas
[7]. این کتاب توسط مرحوم دکتر محمدعلی طوسی ترجمه و توسط انتشارات مرکز آموزشی مدیریت دولتی چاپ شده است (م).
[8]. Cost-benefit analysis
[9]. Bounded rationality
[10]. Satisficing
[11]. Substantive and procedural rationdity
[12]. Mental shortcuts
[13]. Charles Lindblom
* مقاله لیندبلوم تحت عنوان The sciense of muddling through در پایگاه جستجوی گوگل به صورت pdf وجود دارد (م).
[14]. Muddle through
[15]. Incermentalism
[16]. Charles Tiebout
[17]. Centralized or consolidared communities
[18]. واژه Multijurisdictional Communities اشاره به نظام‌هایی دارد که برای ارائه خدمات عمومی به مردم انواعی از سازوکارهای انتخابی وجود دارد و دولت به تنهایی انحصار خدمات عمومی را در اختیار ندارد؛ در سراسر کتاب این عبارت را جوامع نامتمرکز ذکر می‌کنیم (م).
[19]. Perfect mobility
[20]. اشاره به ماندن یا نماندن شهروندان در محل سکونت خود دارد (م).
[21]. حق انتخاب خروج از مصرف خدمات (م).
[22]. Lyons, Lowery & DeHoog
[23]. Marginal Consumers
[24]. Extrem model
[25]. Mark Schneider
[26]. Voucher system
[27]. Policy implication
[28]. Howell-Moroney
[29]. Common-Pool resources
منابعی که به صورت مجموعه‌ای در اختیار مردم قرار دارد و به صورت مشترک استفاده می‌شود، مانند جنگل و آبزیان دریایی (م).
[30]. Noncooperative game theory
[31]. Action area
[32]. Logic of appropriateness
[33]. Olsen
تلخیص: سیده هدی شمس
