درآمدی بر نظریه خط مشی گذاری عمومی
(تقابل نظری عقلانیت گراها و فرا اثبات گراها)
فصل چهارم
نویسندگان : کوین بی . اسمیت – کریستوفر دابلیو لاریمر
ترجمه :دکتر حسن دانایی فرد
جهت دریافت نسخه الکترونیکی فایل،کلیک کنید
خط‌مشی از کجا برمی‌خیزد؟ فرایند خط‌مشی
محور اصلی ایده علوم خط‌مشی مسئله محوری[1] است، پیش‌فرضی که مدعی است خط‌مشی عمومی واکنشی راه‌حل محور به مسائل اجتماعی است. اگر چه این پیش فرض می‌تواند به چالش کشیده شود (و به چالش کشیده شده است) ولی با ایده‌های سرراست و مستقیم (شهودی) و تعاریف عموماً پذیرفته شده از این که خط‌مشی چیست و چه کاری انجام می‌دهد، متناسب است، یعنی خط‌مشی نوعی اقدام سنجیده (یا عدم اقدام) دولت برای دستیابی به برخی اهداف مطلوب مورد نظر است. در عین حال، پذیرفتن این مسئله محوری، سؤال‌هایی پیچیده را در پی دارد. چه مسائلی باید مورد توجه قرار گیرند؟ چه کسانی تصمیم می‌گیرند مسئله چیست و آیا شایسته توجه و اقدام دولت است یا خیر؟ چه موقع و چرا خط‌مشی‌ها تغییر می‌کنند؟ آیا علت آن است که مسئله حل می‌شود یا علت آن است که مسئله بازتعریف می‌شود و یا چیزی دیگر علت تغییر خط‌مشی است؟ این نوع سؤال‌ها، هسته محوری مطالعه فرایند خط‌مشی هستند که می‌تواند به عنوان مطالعه چگونگی ساخت خط‌مشی عمومی تصور شود.
این که چه موضوعات بحث‌انگیزی توجه دولت را جلب می‌کند، نتیجه نوعی فرایند بسیار پیچیده و پویا است که تحت عنوان دستور کار شناخته می‌شود. همان‌طور که برایان جونز و فرانک بوم گارتنر[2] نوشتند تدوین دستور کار فرایندی است که از طریق آن اطلاعات برای اقدام عملی اولویت‌گذاری می‌شود و توجه به برخی مسائل نسبت به برخی دیگر ترجیح داده می‌شود.
فرایند و قدرت
فرایند خط‌مشی می‌تواند به طرز ناامیدکننده‌ای پیچیده و فهمش دشوار باشد ولی این امر دانش‌پژوهان (خصوصاً اندیشمندان سیاسی) را از تلاش برای شناسایی و فهم روابط علی نظام‌مند متوقف نکرده است. فهم محور ویژه علم سیاسی سخت نیست: مطالعه فرایند خط‌مشی در نهایت مطالعه قدرت سیاسی است. قدرت سیاسی را تأثیر نسبی بر ره‌آوردهای خط‌مشی در نظر بگیرند. یعنی چه تصمیم‌ها و اقداماتی به وسیله قدرت(های) اجباری حکومت پشتیبانی می‌شوند. در نتیجه سؤال پژوهشی محوری برای دانش‌پژوهان فرایند خط‌مشی حول این که چگونه مسائل توجه دولت را جلب می‌کنند و چه کسانی این مسائل را تعریف می‌کنند و راه‌حل‌ها را پیشنهاد می‌دهند، می‌چرخد. نقش‌آفرینانی که قدرت سیاسی حقیقی درون یک سیستم معین به دست می‌آورند کسانی هستند که می‌توانند بر مسائل و بدیل‌های خط‌مشی که در دستور کار دولتند تأثیر بگذارند یا آنها را کنترل کنند. نظریه‌های فرایند خط‌مشی تا حد زیادی بر فهم این نکته متمرکز هستند که این نقش‌آفرینان چه کسانی هستند و چگونه این نفوذ و تأثیرگذاری را به دست می‌آورند.
سیستم‌های فرعی و شبکه‌های موضوع بحث‌انگیز
چه کسانی تعیین می‌کنند چه موضوعاتی به حد کافی مهمند که مورد توجه دولت قرار گیرند؟ چگونه چنین تصمیم‌هایی را می‌سازند؟ آیا این فرایند، دموکراتیک است یا تحت تسلط نخبگان است؟ بنا به نگاه سنت نظری تکثرگرا در علم سیاسی فرایند خط‌مشی عمدتاً در رقابت میان گروه‌های سازمان یافته‌ای متجلی می‌شود که تجلی همه منافع هستند، هر کدام برای جلب توجه دولت به مسائل یا دغدغه‌های خود و دست زدن به اقدامات عملی ویژه با هم رقابت می‌کنند (ترومن[3]، 1951). برخی از دانش‌پژوهان فرایند خط‌مشی (و یقیناً برخی از دانش‌پژوهان نظریه‌های فرایند خط‌مشی) تا حدود زیادی نسبت به این چارچوب تکثرگرا مردد هستند. در حد افراطی این تردید، نظریه‌پردازان مثلث آهنین[4] استدلال می‌کنند که کنگره، بوروکراسی و گروه‌های ذینفوذ ویژه[5] یک گروه سه نفری غیرقابل تجزیه را شکل می‌دهند و ایده‌ها و راه‌حل‌های خط‌مشی را بر اساس منافع محدود خود و به هزینه منفعت عامه ارائه می‌دهند.
در عین حال قدرت مثلث‌های آهنین برای کنترل دستور کار خط‌مشی، مورد انتقاد قرار گرفته است. در اواخر دهه 1970 و اوائل دهه 1980، دانش‌پژوهان، ایده مثلث آهنین را بازنگری کردند. این دانش‌پژوهان ادعا کردند که به جای این که فرایند خط‌مشی تحت سلطه گروه منتخبی از نقش‌آفرینان باشد، بازتر است. این دانش‌پژوهان بر اساس نظریه خرده‌سیستم‌ها[6] بر نقش سازمان‌های دولتی و خصوصی از جمله کانون‌های تفکر، نهادهای پژوهشی، گروه‌های ذینفوذ و شهروندان عادی تأکید کردند. نوید اصلی نظریه خرده‌سیستم‌ها آن بود که فرایند خط‌مشی نامتمرکز و پاره پاره بود یا حداقل نامتمرکز و پاره پاره بوده است و شکل‌گیری اتحادهای غیررسمی در فرایند خط‌مشی‌گذاری را میسر می‌سازد.
به اعتقاد هکلو مطالعات موجود در مورد مثلث آهنین ناقص بودند زیرا قادر به تشریح عدم تمرکز و تغییر در فرایند خط‌مشی نبودند. از منظر هکلو سیستم سیاسی نسبت به آنچه دانش‌پژوهان مثلث آهنین می‌گفتند بسیار پاره پاره و پویا بود.
پژوهش هکلو (1978) دو اصطلاح مهم مرتبط با دانش‌پژوهان تدوین دستور کار را طرح کرد: «شبکه‌های موضوع بحث‌انگیز[7]» و «فن‌سالار سیاسی[8]». به جای آن که گروه‌های خشک مسلک خط‌مشی درون دولت به عنوان تنها مدیران خط‌مشی عمومی عمل کنند، نوعی افزایش چشمگیر در اتحادهای غیررسمی میان گروه‌های ذینفوذ، سازمان‌های دولتی و خصوصی و شهروندان عادی وجود داشته است. این گروه‌ها تمایل داشتند حول موضوعات بحث‌انگیز خاص مؤتلف شوند تا واحدهای فرعی مستقلی شکل دهند که نفوذ قابل ملاحظه‌ای بر فرایند خط‌مشی اعمال کنند. به علت نفع متقابلشان در یک عرضه خط‌مشی خاص، هکلو این گروه‌ها را «شبکه‌های موضوع بحث‌انگیز» نام نهاد.
از منظر هکلو، این شبکه‌های موضوع بحث‌انگیز جایگزین اتحادهای موجود نمی‌شوند بلکه با آنها همپوش هستند. در حقیقت، شبکه‌های موضوع بحث‌انگیز مرکب از افراد همراه با شهروندان بسیار فعال با دانش تخصصی در مورد خط‌مشی است که بنا به منافع غیراقتصادی گروه‌هایی را شکل داده‌اند.
درون شبکه‌های مووضع بحث‌انگیز، عموماً افراد دارای دانش تخصصی و فنی خط‌مشی بیشتر قدرت را در دست می‌گیرند. هکلو از چنین افرادی به عنوان «فن‌سالاران سیاسی» یاد می‌کند و مدعی است که فرایند خط‌مشی‌گذاری در سطح متخصصان خط‌مشی رخ می‌دهد. چون فن‌سالاران سیاسی تحت نظر منصوبین سیاسی سطح بالا قرار دارند، تحت نظارت آنها عمل می‌کنند و غالباً از شهروندان عادی دورند. مقامات منتخب به ندرت زمان و منابع کافی برای کسب اطلاعات کامل در مورد یک موضوع بحث‌انگیز خاص دارند. در عوض، آنها بر فن‌سالاران سیاسی متکی هستند. ظهور شبکه‌های موضوع بحث‌انگیز که به وسیله فن‌سالاران سیاسی اداره می‌شود پیوند بین خط‌مشی‌گذاران و شهروندان را گسسته‌اند. اگر چه مسئولیت خط‌مشی عمومی از دولت فدرال و سیاست‌های مثلث آهنین دور می‌شود ولی اتکای بیش از حد بر فن‌سالاران سیاسی، فرایند خط‌مشی‌گذاری را از شهروندان عادی بیشتر دور می‌کند. این امر یکی از موانع نظریه خرده سیستم‌های هکلو برای سیاست‌های دموکراتیک را برجسته می‌کند حتی اگر چه فرایند خط‌مشی ممکن است تحت نفوذ گروه‌های متعدد قرار گیرد ولی فن‌سالاران سیاسی تسلط خود را بر خط‌مشی‌گذاری حفظ می‌کنند.
همان‌طور که موضوع‌های بحث‌انگیز پیچیده‌تر می‌شوند، پیوند بین شهروندان عادی و مقامات منتخب و افراد دارای بیشترین حق فرمانرانی در خط‌مشی‌گذاری احتمالاً کاهش می‌یابد. کیت هم[9] (1983) نخستین کسی بود که به طور نظام‌مند پژوهش هکلو را برای مطالعه خط‌مشی‌گذاری فدرال بکار برد. هم مانند هکلو فرایند خط‌مشی را فرایندی بسیار نامتمرکز و متشکل از دولت‌های فرعی متعدد و پیچیده می‌دانست. در عین حال پژوهش هم ماهیت یکپارچه و در هم تنیده سیستم‌های خطوط خط‌مشی را نیز برجسته کرد. پژوهش هم با تمرکز بر روابط بین کمیته‌های کنگره، گروه‌های ذینفوذ و مؤسسه‌های فدرال نشان می‌دهد که این گروه‌ها به طور تنگاتنگی با هم در
شکل‌دهی خط‌مشی عمومی که غالباً به نفع منفعت شخصی آنها است همکاری می‌کنند. گروه‌های ذینفوذ و کارکنان کمیته، نقش‌های اطلاعاتی حیاتی برای اعضای کنگره ایفا می‌کنند. مؤسسه‌های فدرال نیز اطلاعات ارزشمندی فراهم می‌کنند ولی نقش آنها به درجه‌ای که قادر به فراهم کردن منافع ذینفعی برای اعضای کنگره هستند بستگی دارد. اگر چه تحلیل هم درون چارچوب خرده سیستم‌ها جای می‌گیرد، همچنین خرده سیستم‌های متعدد ولی بسته خط‌مشی را پیشنهاد می‌کند. پژوهش هم شبیه پژوهش فریمن (1965) است از آن جهت که هر دو مدعی‌اند اگر چه فرایند خط‌مشی نامتمرکزتر شده است ولی کماکان به وسیله واحدهای فرعی تخصصی کنترل می‌شود.
خلاصه آن که، شبکه‌های موضوعات بحث‌انگیز و چارچوب‌های خرده سیستم‌های خط‌مشی تا حد زیادی جایگزین ایده گروه نسبتاً محدود و غیرقابل دسترس بازیگرانی شده است که نفوذ اصلی را بر مسائلی که باید توسط دولت مورد توجه قرار گیرند و مسائلی که مورد بی‌توجهی قرار گیرند، اعمال می‌کنند. با وجود این، این چارچوب‌ها ضرورتاً از مدل کثرت‌گرای فرایند خط‌مشی حمایت نمی‌کنند. در این چارچوب‌ها، نخبگان (فن‌سالاران سیاسی در کلام هکلو) کماکان سهم بسیار بیشتری از قدرت غیرمستقیم را اعمال می‌کنند.
ائتلاف‌های مدافع: نظریه یا چارچوب
آیا دستور کار به وسیله نخبگان کنترل می‌شد؟ یا آیا خرده‌سیستم‌ها قابل نفوذ و قابل دسترس بودند؟ اگر آخری صادق است، نفوذپذیری آنها چگونه بود و چه کسانی می‌توانستند دسترسی پیدا کنند؟ پل ساباتیه و همکارانش به دنبال هکلو ادعا کردند که فرایند خط‌مشی در حقیقت فرایندی پویا و مستمر همراه با مشارکت‌کنندگان متعدد از پیشینه‌های متنوع است.
ساباتیه (1988) در توصیف «ائتلاف‌های مدافع» استدلال می‌کرد که فرایند خط‌مشی و تغییر خط‌مشی به بهترین وجه به صورت انبوهی از خرده سیستم‌های خط‌مشی متعامل در سراسر فرایند خط‌مشی قابل توصیف است. ائتلاف‌های مدافع شبیه شبکه‌های موضوع بحث‌انگیز، بازنمای گروه‌هایی با باورهای مشترک هستند که فعالیت به دنبال ظهور یک خط‌مشی بر روی دستور کار دولت را هماهنگ می‌کنند. این ائتلاف‌ها متشکل از قانون‌گذاران، گروه‌های ذینفوذ، مؤسسه‌های عمومی، پژوهشگران خط‌مشی، روزنامه‌نگاران و در حقیقت بسیاری از دیگر نقش‌آفرینان خرد ملی است که نفوذ عظیمی بر فرایند خط‌مشی دارند (ساباتیه و جنکینز ـ اسمیت، 1999: 119). اگر چه این ائتلاف‌ها ممکن است بر سر جزئیات یک خط‌مشی ویژه یا «باورهای ثانویه[10]» توافق نداشته باشند ولی توافق گسترده‌ای بر سر «باورهای بنیادی یا محوری خط‌مشی گروه[11]» وجود دارد.
خرده سیستم‌ها یا ائتلاف‌های مدافع مخلوقاتی ایستا یا سرسخت نیستند. بلکه چنین گروه‌هایی پیوسته باورهای خود را به روز کرده و با تغییرات در محیط سیاسی و اجتماعی ـ اقتصادی انطباق می‌دهند. در حقیقت دانش‌پژوهان دیگر متذکر شده‌اند که نقش‌آفرینان خط‌مشی در «یادگیری خط‌مشی[12]» درگیرند، در واکنش به اطلاعات جدید باورهای خود در مورد طرح خط‌مشی و اهداف خط‌مشی را بازنگری می‌کنند (می[13]، 1992: 336) مانند شبکه‌های موضوع بحث‌انگیز، اندازه و قوت ائتلاف‌های مدافع متأثر از شکل‌دهی مجدد موضوع بحث‌انگیز و جزر و مد در توجه به یک موضوع بحث‌انگیز ویژه است. از منظر ساباتیه، تأکید بر باورهای محوری بدان معناست که ائتلاف‌ها مایلند اتحادهای بلندمدت باشند. ساباتیه همانند هکلو خط‌مشی‌گذاری را به عنوان فرایندی پویا و مستمر تصور می‌کرد. توصیف ساباتیه از یادگیری خط‌مشی محوری فی‌نفسه نوعی فرایند مستمر همراه با بازخورد دائمی است.
چارچوب ائتلاف ساباتیه به چند دلیل حائز اهمیت است. نخست آن که نوعی مبانی نظری برای تبیین هم ثبات و هم تغییر شتابان در فرایند خط‌مشی فراهم می‌کند. به گفته ساباتیه تغییر شتابان وقتی محتمل‌تر است که نارضایتی نسبت به خط‌مشی‌های موجود نوعی جو مستعد برای ظهور ائتلاف‌های جدید خلق کند. در ثانی چارچوب ائتلاف‌های مدافع، دانش‌پژوهان را از ایده فرایند خط‌مشی به عنوان نوعی زنجیره تکاملی خطی رویدادهای قابل
پیش‌بینی آن طور که در ابتدا به وسیله ایستون (1965) پیشنهاد شد، دور می‌کند و همین طور دانش‌پژوهان را از تصور خط‌مشی‌گذاری به عنوان فرایند عقلایی مبتنی بر منافع اقتصادی محض جدا می‌سازد.
نظریه خرده سیستم‌ها بر این ایده استوار است که پیشنهادیه‌های خط‌مشی از نقاط متعدد در دسترس در سیستم سیاسی ظهور می‌کنند. پاره پاره بودن فرایند سیاسی منجر به نوعی کاهش در نفوذ سیاست حزبی و افزایش متعاقب در گروه‌های موضوع بحث‌انگیز محور شده است. اثر پل ساباتیه و همکارانش تعداد و پیچیدگی این مشارکت‌کنندگان را حتی بیشتر گسترش داده است. سؤالی که باقی است آن است که: آیا نظریه‌پردازان خرده سیستم‌ها صرفاً مثلث آهنین را با واحدهای فرعی تخصصی عوض می‌کنند یا همان طور که دانش‌پژوهان دیگر مطرح کرده‌اند فرایند خط‌مشی به جای آن که تجلی یک مثلث آهنین باشد به بهترین وجه تجلی چندین مثلث آهنین علیه یکدیگر است.
تعادل گسسته: پیش‌بینی‌کننده یا توصیف‌کننده
اکنون تا حدی حس می‌کنیم پیشنهادیه‌های خط‌مشی از کجا برمی‌خیزند: آنها ریشه در خرده سیستم‌های موضوع‌محور[14] دارند که به وسیله یک یا چند ائتلاف جانبدارانه بارزیت پیدا می‌کنند. اما چگونه و چرا خط‌مشی‌ها تغییر می‌کنند، اگر آنها اصلاً تغییر کنند؟ برای دهه‌ها پاسخ اصلی به این سؤال بر مفهوم تدریجی‌گرایی[15] متمرکز بود. برای سال‌های متمادی، چارچوب تدریجی‌گرایی به عنوان مدل اولیه و اصلی تبیین ثبات در فرایند خط‌مشی تصور می‌شد.
تدریجی‌گرایی در عمل صرفاً عقلانیت محدود[16] است. در عین حال، تدریجی‌گرایی یک نقص واضح دارد. خط‌مشی‌گذاری همیشه تدریجی نیست. چارچوب نقش‌آفرینان عقلایی محدود در خرده سیستم‌های مولد تغییر تدریجی وقتی شکسته می‌شود که خط‌مشی عمومی دچار تغییر بنیادی می‌شود.
بوم گارتنر و جونز (1993) استدلال کرده‌اند که نظریه تدریجی‌گرایی، اگر چه برای تبیین دوره‌های ثبات در فرایند خط‌مشی حائز اهمیتند ولی در تشریح دوره‌های تغییر بنیادی ناتوان است. این دو صاحبنظر به تبغ هکلو و ساباتیه پذیرفته‌اند که فرایند خط‌مشی پیچیده و پویا است ولی آهنگ تغییر همیشه ثابت یا خطی نیست. بوم گارتنر و جونز برای آزمون حدس‌های خود نوعی تحلیل طولی از آهنگ پوشش رسانه‌ای و همین طور مباحث کنگره بر روی تعدادی از موضوعات بحث‌انگیز انجام دادند. صاحبنظران از تحلیل خود نتیجه‌گیری کردند که یکی از جنبه‌های مهم فرایند خط‌مشی که غالباً از جانب دانش‌پژوهان تدریجی نادیده گرفته می‌شود «شکنندگی بلندمدت[17]» سیستم‌های خط‌مشی است (1993: 3). بوم گارتنر و جونز بر اساس اثر استیفن جای گلود[18] (زیست‌شناس) پیشنهاد کردند که اگر چه دوره‌هایی از ثبات در فرایند وجود دارد (دوره‌های مشابه با دیدگاه تدریجی فرایند خط‌مشی) ولی دوره‌هایی از تغییر شتابان و چشمگیر نیز وجود دارد. بوم گارتنر و جونز با عاریه گرفتن اصطلاحی از گلود و همکارش نایلز الدرگ[19]، این دوره‌های تغییر شتابان را تعادل گسسته[20] نامیدند. تغییر چشمگیر در سیستم سیاسی (یعنی انقطاع خط‌مشی[21]) منجر به نقطه تعادلی جدیدی می‌شود که از آن طریق خط‌مشی عمومی ارزشیابی می‌شود.
البته سؤال اصلی آن است که تعادل گسسته چیست؟ چه نیروهایی فرایند تغییر تدریجی خط‌مشی را مخدوش می‌سازند و نوعی تغییر جهت بنیادی در خط‌مشی‌گذاری را شتاب می‌بخشند؟ بوم گارتنر و جونز استدلال می‌کنند که زیربنای این تغییر جهت‌ها شکسته شدن خرده‌سیستم‌های خط‌مشی سنتی است. بوم گارتنر و جونز (1993: 4) گونه خاصی از نظریه خرده‌سیستم به نام «انحصار خط‌مشی[22]» را توصیف می‌کنند که عبارت است از مجموعه‌ای از چیدمان‌های ساختاری که خط‌مشی‌گذاری را در دستان گروه نسبتاً کوچکی از نقش‌آفرینان منفعت‌جو باقی می‌گذارد. آنچه بوم گارتنر و جونز تصدیق می‌کنند آن است که بنا به دلایل مختلف، این انحصارات خط‌مشی به
صورت دوره‌ای در معرض فشار شدید قرار می‌گیرند. در این نقاط، دیگر نقش‌آفرینان در این خرده سیستم‌ها نفوذ می‌کنند و در فرایند خط‌مشی بی‌ثباتی و فرصتی برای تغییر جهت چشمگیر ایجاد می‌کنند. نیروی عقبه نظریه تعادل گسسته و همین طور ثبات و بی‌ثباتی در فرایند خط‌مشی، تعریف موضوع بحث‌انگیز[23] است. تا زمانی که تعریف موضوع بحث‌انگیز تغییر نمی‌کند، بعید است خرده سیستم‌های زیربنایی خط‌مشی تغییر کنند. به طور خلاصه، تغییرات در تعریف موضوع بحث‌انگیز می‌تواند چیدمان‌های ساختاری یک خرده سیستم خط‌مشی را تغییر دهد، انحصار خط‌مشی را درهم شکند و موجبات تغییر جهت بنیادی در خط‌مشی‌گذاری را فراهم کند. مثال مورد اشاره بوم گارتنر و جونز نیروی هسته‌ای است. در دهه 1950 تصویر نیروی هسته‌ای مثبت بود (نوعی مأخذ پاک و ارزان انرژی) و انحصار خط‌مشی بر اساس مقررات و بسط ضعییف نیروی هسته‌ای منتفع از این تصور استوار بود. حادثه جزیره سه مایلی[24] نوعی تغییر جهت در این تصویر ایجاد کرد؛ به ناگاه نیروی هسته‌ای کانون تمرکز شدید قرار گرفت و به عنوان پدیده‌ای خطرناک و تهدیدی علیه امنیت میلیون‌ها نفر تصور شد. شدت توجه و تغییر در تعریف موضوع بحث‌انگیز مجموعه‌های تصمیم‌گیری مختلف دولت را درون انحصار خط‌مشی آورد. نتیجه نوعی تغییر جهت چشمگیر در خط‌مشی از تأیید مکرر نیروی هسته‌ای به قطع ناگهانی وجوه حامی این گونه انرژی بود.
نکات مهم در نظریه تعادل گسسته ایده بازخورد مثبت و منفی است. همان طور که داونز و لیندبلوم پیشنهاد دادند به موازات پدیدار شدن هزینه تغییر، علاقه مردم به دنبال کردن یک موضوع بحث‌انگیز، کاهش می‌یابد و منجر به نوعی فرایند بازخورد منفی می‌شود. در عین حال، نظریه تعادل گسسته فرض می‌کند به موازاتی که نظریه‌ها در باب دستور کار رسمی ظهور می‌کنند، پشت یک «میراث نهادی[25]» جا می‌مانند (بوم گارتنر و جونز، 1993: 37) و این امر منجر به نوعی سیستم بازخورد مثبت می‌شود. بازخورد مثبت فرایندی است که از آن طریق نوعی تغییر در تصویر خط‌مشی بر اساس انتقادات، منجر به نقطه جدیدی از ثبات می‌شود.
همان طور که انتظار می‌رود، رسانه‌ها بازیگر اثرگذاری در شکل‌دهی افکار عمومی در مورد یک موضوع بحث‌انگیز هستند. چگونه رسانه‌ها یک موضوع بحث‌انگیز را تعریف می‌کنند و در نهایت کسانی را که در بحث عمومی درگیر خواهند شد رقم می‌زنند؟ بوم گارتنر و جونز بر اساس اثر شات شایندر (1965) استدلال کردند که «بازندگان» در بحث خط‌مشی مشوقی برای دستکاری تصویر ذهنی[26] یک موضوع بحث‌انگیز دارند تا پذیرندگی سیاسی و احتمال یافتن یک جایگاه مطلوب برای آن را افزایش دهند. بازتعریف یک موضوع بحث‌انگیز از توان بالقوه برانگیختن گروه‌های بی‌انگیزه قبلی جامعه برای ورود به عمل، و بی‌ثبات کردن فرایند خط‌مشی ثابت برخوردار است. بوم و گارتنر و جونز به چنین مواردی تحت عنوان «بسیج بی‌تفاوتی[27]» اشاره کرده‌اند (1993: 21). در نتیجه، خط‌مشی‌گذاران نوعی مشوق برای حفظ وضع موجود دارند، یعنی حفظ انحصارات خط‌مشی موجود از طریق محدود کردن یا تضعیف بحث عمومی.
چگونگی تعریف یک موضوع بحث‌انگیز در نهایت واکنش نهادی و ویژگی ثابت یا بی‌ثباتی فرایند خط‌مشی را تعیین می‌کند. تغییر در تصویر مرتبط با یک موضوع بحث‌انگیز خاص منجر به نوعی تغییر در مکانی می‌شود که از آن طریق موضوع بحث‌انگیز به پیش می‌رود. ثبات در فرایند خط‌مشی مشروط بر دو عامل است: (1) ساختار موجود نهادها و (2) تعریف موضوعات بحث‌انگیز پردازش شده به وسیله نهادها. همان‌طور که بوم گارتنر و جونز استدلال کردند دومی عامل نخست تغییر است و مأخذ تغییرات شتابان در فرایند خط‌مشی را نشان می‌دهد. نهادها ثبات در فرایند خط‌مشی را ایجاد می‌کنند و کارآفرینان خط‌مشی در پی حفظ این ثبات هستند اگر بخشی از یک انحصار خط‌مشی‌اند که ساختارهای نهادی موجود آن را مطلوب تصور می‌کنند. بوم گارتنر و جونز چنین بن بستی در فرایند خط‌مشی را «تعادل منتج از ساختار[28]» می‌نامند. چون تصویرها ذاتاً با مکان‌ها پیوند دارند، مخالفان انحصارات خط‌مشی در پی دستکاری تصویر یک خط‌مشی معین هستند تا به یک جایگاه نهادی بدیل برسند. در نتیجه، پاسخ به این سؤال که «چرا خط‌مشی‌ها تغییر می‌کنند؟» آن است که به موازاتی که موضوعات بحث‌انگیز بازتعریف می‌شوند، ترجیحات تغییرمی‌کنند و این امر خود منجر به‌بی‌ثباتی سیاسی می‌شود.
تعادل گسسته مانند عقلانیت محدود، فرض می‌کند که افراد به محیط وظیفه‌ای خارجی واکنش نشان می‌دهند به جای آن که نوعی نظریه برای چرایی واکنش افراد آن گونه که انجام می‌دهند ارائه دهد. تعادل گسسته با رها شدن از عقلانیت کامل به نفع عقلانیت محدود قادر است هم دوره‌های تعادل و هم دوره‌های عدم تعادل را تبیین کنند. نظریه تعادل گسسته نوعی چارچوب تبیینی مفید برای تغییر خط‌مشی ارائه می‌کند. به اعتقاد ما نظریه تعادل گسسته آن طور که بوم گارتنر و جونز ذکر کرده‌اند کامل نیست؛ در خصوص این که چرا موضوعات بحث‌انگیز خاص نسبت به دیگر موضوعات پذیراترند و چه عواملی در انقطاع‌ها نقش ایفا می‌کنند، کار بیشتری نیاز است. عقلانیت محدود بر ایده محدودیت قابلیت‌های پردازش اطلاعات توسط افراد استوار است. نظریه تعادل گسسته به سادگی این استدلال را بسط می‌دهد تا نتیجه‌گیری کند که امکان بازتعرییف یک موضوع بحث‌انگیز طوری که توجه افراد بی‌تفاوت به فرایند خط‌مشی را جلب کند، میسر است.
آیا محدودیت‌های بالا تعادل گسسته را به عنوان نوعی چارچوب تبیینی مفید ولی با قدرت پیش‌بینی‌کنندگی اندک معرفی می‌کند؟ ترو، بوم گارتنر و جونز (1999: 110-109) استدلال کرده‌اند که اگر فرایند خط‌مشی تصادفی بود یا دقیقاً مطابق با نظریه انتخاب عقلایی بود انقطاع خط‌مشی بسیار مکررتر از آنچه انتظار می‌رود رخ می‌داد. در حقیقت، تغییر خط‌مشی نوعی توزیع نمایی[29] را نشان می‌دهد که در آن تعداد بیشتری از نقاط داده‌ای نزدیک مرکز است و در دو سر طیف توزیع که در تقابل با توزیع نرمال است که می‌توان در صورت تصادفی بودن کامل فرایند انتظار داشت.
جونز، سولکین[30] و لارسن[31] (2003) ایده توزیع نمایی تغییر خط‌مشی را بسط دادند. این صاحبنظران دریافتند که هزینه چانه‌زنی و گردآوری اطلاعات در اندازه انقطاع خط‌مشی نقش ایفا می‌کنند. سازمان‌های بسیار پیچیده با تعداد زیاد مشارکت‌کننده از «اصطکاک نهادی[32]» توصیفی جونز، سولکین و لارسن (2003: 155) بیشتر برخوردارند. اصطکاک بیشتر معادل احتمال بیشتر انقطاع است و احتمال بیشتر رخداد تغییر خط‌مشی‌نمایی است تا نرمال.
تعادل گسسته نشانه دیگری از عقلایی نبودن فرایند خط‌مشی نیز هست. به جای حرکت رو به جلو از طریق مجموعه‌ای از مراحل (ریپلی، 1985)، استدلال‌های عرضه شده به وسیله بوم گارتنر و جونز نشان می‌دهد که فرایند خط‌مشی به واسطه فرایندهای بسیار غیرعقلایی مستعد تغییر شتابان است.
سطل زباله و پنجره‌ها: نظریه دیگر تغییر خط‌مشی
پژوهش هکلو و هم حاکی از این است که فرایند خط‌مشی در حقیقت پاره پاره است. خط‌مشی‌ها می‌توانند از مآخذ متعددی نشأت بگیرند و مآخذ متعدد تغییر در فرایند خط‌مشی را میسر می‌سازند. تحلیل‌های بوم گارتنر و جونز گامی فراتر در پیش می‌گیرند و اثبات می‌کنند که فرایند خط‌مشی پویا است و تابع تغییر شتابان است. در عین حال، اگر چه بوم گارتنر و جونز نوعی چارچوب تبیین برای پیشنهاد این که فرایند خط‌مشی تابع ثبات و همین طور تغییر است عرضه کرده‌اند ولی قبلاً پذیرفته‌اند که چارچوب تعادل گسسته قدرت پیش‌بینی ندارد. بدین ترتیب، ما کماکان با این سؤال مواجه هستیم: چرا خط‌مشی‌ها تغییر می‌کنند؟ چرا برخی خط‌مشی‌ها نسبت به برخی دیگر از حیث کسب حمایت عمومی موفق‌ترند؟ و همین‌طور، چرا دولت به برخی خط‌مشی‌ها توجه معطوف می‌دارد و به برخی‌ها بی‌توجهی می‌کند؟
کیندگدون مانند بوم گارتنر و جونز استدلال کرده است که بهترین راه برای درک فرایند خط‌مشی بررسی تصاویر ذهنی خط‌مشی است. در حقیقت تحلیل‌های بوم گارتنر و جونز تا حدی بر پژوهش اولیه کینگدون استوار است. چگونگی تعریف یک خط‌مشی و چگونگی درک آن به وسیله عامه مردم و خط‌مشی‌گذاران در نهایت تعیین می‌کند که آیا خط‌مشی بازخورد مثبت دریافت خواهد کرد یا منفی. کینگدون همچنین بر این نکته توافق دارد که رویکرد تدریجی‌گرایی کامل نیست. کینگدون مانند هکلو و ساباتیه اظهار کرده است که نقش‌آفرینان درون و همین‌طور بیرون دولت برای فهم فرایند خط‌مشی و تغییر خط‌مشی حائز اهمیتند. در عین حال، کینگدون رویکرد متفاوتی به تدوین دستور کار را در پیش می‌گیرد. کینگدون با این سؤال آغاز می‌کند (1995: 1)، «چه چیزی در هر زمان معین نگاه مردم در و پیرامون دولت به برخی چیزها را معطوف و از برخی‌ها دور می‌سازد؟» از نظر کینگدون سطح تحلیل، دستور کار دولت و مواردی که دولت مورد توجه قرار می‌دهد است و واحد تحلیل «پیش‌تصمیم‌ها[33]»، تصمیم‌های اتخاذی به وسیله نقش‌آفرینان است که باعث می‌شوند یک موضوع بحث‌انگیز به دستور کار دولت برسد یا نرسد. کینگدون به جای تمرکز بر ثبات خط‌مشی به تبیین فرایندی علاقه‌مند است که از طریق آن موضوعات بحث‌انگیز به دستور کار دولت می‌رسند و موجب وقوع تغییر چشمگیر خط‌مشی می‌شوند.
کینگدون با تحلیل فرایند تدوین دستور کار و انتخاب بدیل، «مدل سطل زباله[34]» کوهن، مارچ و السن[35] (1972) را تلفیق کرد. این مدل بر مفهوم «هرج و مرج‌های سامان‌یافته[36]» (کینگدون، 1995: 84)، یا سازمان‌هایی که این سه ویژگی را دارا هستند: مراجع مسئله‌زا[37]، مشارکت سیال[38] و فناوری غیرروشن[39] متمرکز است.
بر اساس مدل سطل زباله، کارآفرینان خط‌مشی از طریق آزمایش و خطا در انتخاب بدیل دست به یادگیری می‌زنند. نتیجه نهایی آن است که هم مسائل و هم راه‌حل‌ها درون سطل زباله خط‌مشی‌گذاری ریخته می‌شوند. این امر برای مدل کینگدون و فرایند تدوین دستور کار چه معنایی دارد؟ اساساً، فرایند خط‌مشی هم خطی نیست و هم همیشه در مراحل تدریجی حرکت نمی‌کند. بلکه بیشتر به صورت آشوب نسبی میان جوامع خط‌مشی رقیب توصیف می‌شود. کینگدون مدل سطل زباله را بازنگری کرد تا سه جریان جداگانه را دربرگیرد: مسائل[40]، خط‌مشی‌ها[41] و سیاست‌ها[42]. هر جریان آن طور که ذیلاً بحث می‌کنیم، در فهم ما از چرایی توجه دولت به برخی مسائل نسبت به برخی دیگر نقش ایفا می‌کند.
جریان نخست جریان مسئله است. برای وقوع تغییر خط‌مشی، نقش‌آفرینان خط‌مشی باید ابتدا تصدیق کنند که نوعی مسئله در وضعیت موجود وجود دارد. واضح‌ترین راه برای این که یک وضعیت به نوعی مسئله تبدیل شود توسل به یک رویداد برجسته[43] است. رویدادهای برجسته رویدادهای بسیار عمومی هستند که توجه به یک موضوع بحث‌انگیز را طلب می‌کنند.
دومین جریان کینگدون، جریان خط‌مشی است. اینجا جایی است که بدیل‌های خط‌مشی برای پرداختن به مسائل در حال ظهور ایجاد می‌شوند. کینگدون (1995: 116) جریان خط‌مشی را به عنوان جریانی متشکل از نوعی «سوپ اولیه خط‌مشی[44]» توصیف می‌کند که در آن ایده‌های متعدد «سیالند» و منتظر به چنگ آوردن از جانب نقش‌آفرینان دولتند. سوپ اولیه شبیه سطل زباله منتسب به کوهن، مارچ و اولسن (1972) است. هم مسائل و هم راه‌حل‌ها درون سطل خط‌مشی مشابهی ریخته می‌شوند و منجر به نوعی فرایند غیرقابل پیش‌بینی از تغییر خط‌مشی می‌شوند.
در عین حال فرایند انتخاب بدیل‌های خط‌مشی تصادفی نیست. به گفته کینگدون درون جریان خط‌مشی، برای فهم چگونگی حرکت بدیل‌ها از سوپ اولیه به یک گزینه خط‌مشی مرئی دو جنبه مهم وجود دارد: 1) از طریق «شناسایی بدیل‌ها[45]» و 2) از طریق «پیوند دادن[46]»
سومین و جریان نهایی مدل کینگدون جریان سیاسی است. اندیشه‌ورزی در مورد ایده مرکز گفتگوی تغییر خط‌مشی[47] سوم گارتنر و جونز و همین‌طور «یادگیری خط‌مشی» می (1992) هنگام بحث از جریان سیاسی مفید است. از نظر کینگدون، انتخابات و مشرب ملی[48] تعیین می‌کند که آیا مسئله یک جایگاه پذیرنده خواهد یافت یا خیر.
به گفته کینگدون وقتی این سه جریان همگرا می‌شوند (به هم می‌رسند) نوعی «پنجره خط‌مشی[49]» برای تغییر شتابان خط‌مشی ایجاد می‌کنند. در عین حال، مهم‌تر آن که، جریان مسئله و جریان سیاسی پنجره را باز می‌کند. برای رخ دادن تغییر چشمگیر، کارآفرین زیرک خط‌مشی که در جریان خط‌مشی عمل می‌کند باید توانایی شناسایی فرصتی که پنجره عرضه می‌دارد را داشته باشد. نقش کارآفرین خط‌مشی «به هم پیوند دادن» جریانات سه گانه قبل از بسته شدن پنجره ا ست که به گفته کینگدون، می‌تواند به سرعت و بدون اطلاع قبلی رخ دهد.
کینگدون با بسط «مدل سطل زباله» به طور ساده اظهار داشت که فرایند خط‌مشی پیچیده است و این که تصمیم‌ها در تعیین ره‌آوردهای خط‌مشی اثرگذارند. در عین حال، توصیف فرایند خط‌مشی به عنوان شبکه‌ای پیچیده ما را به یک نظریه جامع از تغییر خط‌مشی نزدیک‌تر نمی‌سازد. محدودیت مشابه فراروی بوم گارتنر و جونز (1993) می‌تواند در مورد کینگدون نیز صادق باشد. آیا شاخصه‌های خاص، احتمال تبدیل شدن وضعیت‌ها به مسائل را افزایش می‌دهند؟ چرا برخی تصاویر خط‌مشی نسبت به برخی دیگر منجر به پذیرندگی عمومی بیشتر می‌شود؟ با وجود این کینگدون نیز مانند بوم گارتنر و جونز مبنایی برای مطالعه نظام‌مند فرایند خط‌مشی عرضه کرد و ما را به نوعی چارچوب تبیین قدرتمند برای تدریجی‌گرایی خط‌مشی و تغییر شتابان خط‌مشی تجهیز کرد. در حقیقت می‌توان پیشنهاد کرد که رویکرد جریانات سه گانه ابزاری به دانش‌پژوهان خط‌مشی می‌دهد تا هنگام رخداد تغییر خط‌مشی پیش‌بینی‌هایی انجام دهند.
[1]. Problem orientation
[2]. Bryan Jones & Frank Baumgartner
[3]. Truman
[4]. Iron triangle
[5]. Special interest group
[6]. Sub systems theory
[7]. Issue networks
[8]. Technopols
[9]. Keith Hamm
[10]. Secondary beliefs
[11]. Core beliefs of the group
[12]. Policy learning
[13]. May
[14]. Issue-centric subsystems
[15]. Instrumentalism
[16]. Bounded rantionaliy
[17]. Long-run fragility
[18]. Stephen Jay Gould
[19]. Niles Eldredge
[20]. Punctuated equilibrium
[21]. Policy punctuation
[22]. Policy monopoly
[23]. Issue definition
[24]. Three Mile Island
[25]. Institutional legacy
[26]. Image
[27]. Mobilization of the apathetic
[28]. Structure-induced equilibrium
این ایده که ثبات مشاهده شده کنترل سیاسی در بسیاری از رژیم‌ها ناشی از نهادهایی است که بی‌ثباتی زیربنایی را خفه می‌کنند. نهادهایی که می‌توانند این اثر را داشته باشند عبارتند از نظم حزبی در انگلستان و قواعد رویه‌ای کنگره در آمریکا (م).
[29]. Leptokurtic distribution
[30]. Sulkin
[31]. Larsen
[32]. Institutional friction
[33]. Predecisions
[34]. Garbage can model
[35]. Cohen, March & Olsen
[36]. Organized anarcdhies
[37]. Problematic references
[38]. Fluid participation
[39]. Unclear technology
[40]. Problems
[41]. Policies
[42]. Politics
[43]. Focusing events
[44]. Policy primordial soup
[45]. Softening up
[46]. Coupling
[47]. فرایندی برای گروه‌های مدافع یک خط‌مشی و خط‌مشی‌گذارانی که در پی یافتن یک محیط (امکان) تصمیم‌گیری هستند که بهترین دورنماها برای تحقق اهداف یک خط‌مشی را ارائه می‌دهد. برای فهم بیشتر مقاله ذیل را بخوانید (م):
Sarah B. prralle (2003). Venue shoping, political strategy and policy change: the internationalization of Canadian Forest ideology. Hournal of public policy, 23: 3,233-600.
[48]. National Mood
[49]. Policy window
