ریشه سیاسی بنبست برنامه‌ریزی
منتشرشده از: روزنامه دنیای اقتصاد
به تحلیل:آقای مسعود روغنی زنجانی
دنیای اقتصاد : مسعود روغنی زنجانی سرنخ‌های سیاسی بنبست توسعه در ایران را ریشه‌یابی کرد. رئیس پیشین سازمان برنامه و بودجه، با آسیب‌شناسی ساختار نظام تصمیم‌گیری در پیش از انقلاب، «بی‌توجهی به نظرهای کارشناسی و اعمال قدرت بر آن»، «قطبی شدن قدرت»، «تفکر اقتصاد دولتی» و «درجه مسوولیت‌پذیری پایین» را مهم‌ترین آفت‌های سیاسی توسعه در سال‌های ۱۳۱۶ تا ۱۳۵۶ خواند.
تفکر سیاسی در پیشبرد برنامه توسعه باید چه ویژگی‌ای داشته باشد؟ این سوالی است که مسعود روغنی زنجانی، باسابقه‌ترین رئیس سازمان برنامه و بودجه در آخرین اظهارنظر رسمی خود به آن پرداخته است. زنجانی با حضور در مراسم رونمایی از کتاب «برنامه‌ریزی در ایران ۱۳۵۶-۱۳۱۶»، کاراکتر سیاسی شاه در آن دوران را مورد بررسی قرارداد تا جلسه «رونمایی» به جلسه «آسیب‌شناسی» نزدیک شود. او در این جلسه به جایابی قدرت در نظام برنامه‌ریزی کشور در قبل از انقلاب پرداخت و اثرات مخرب آن را نشان داد. زنجانی سعی کرد به این سوال پاسخ دهد که رابطه بین برنامه‌های توسعه «نظام تصمیم‌ساز سازمان برنامه» با تصمیم‌گیری‌های شاه چه بوده و آیا اثری که بر هم در پیش از انقلاب گذاشته‌اند، اثر مثبتی بوده است؟ کتاب برنامه‌ریزی در ایران ۱۳۵۶-۱۳۱۶ با مروری بر تاریخچه برنامه‌ریزی در ایران، به تحلیل عملکرد اقتصادی در زمان اجرای برنامه‌های پیش از انقلاب پرداخته است. این کتاب به قلم مسعود نیلی، استاد اقتصاد دانشگاه صنعتی شریف و محسن کریمی است.
فرض اولیه بحث
سازمان برنامه و بودجه چه پیش از انقلاب و چه پس از انقلاب ریاستی به دوامی ریاست زنجانی ندیده است. او از سال ۱۳۶۰ تا ۱۳۷۲ ریاست این سازمان را برعهده داشت و از این‌رو اظهارنظرهای او راجع به برنامه‌ریزی از تجربه اجرایی غنی برخوردار است. زنجانی با توجه به مقطع مورد بررسی قرار گرفته در کتاب، تحلیل خود را معطوف به آن دوران کرد. زنجانی یک فرض اولیه برای بحث خود تعیین کرد. معمولا در محافل رسمی تا صحبت از نظام شاهنشاهی می‌شود، بیشتر ویژگی‌های منفی آن دوره و وابستگی رژیم و بالاترین مقام کشور یعنی شاه، به قدرت‌های جهانی مطرح می‌شود. در واقع در تحلیل اینکه چرا برنامه‌های توسعه به بنبست خورده، اولین پاسخ این است که شاه به بیگانگان وابسته بوده و اوامر آنها را اجرا می‌کرده است. اما زنجانی برخلاف گفتمان رایج، فرض را بر این گذاشت که شاه وابستگی به خارج از کشور نداشته و به توسعه نیز علاقه‌مند بوده است. در واقع او اظهارنظر در مورد وابستگی یا عدم وابستگی شاه را از خود سلب و سعی کرده تنها از منظر کارشناسی شخصیت شاه را زیر ذره‌‌بین قرار دهد. زنجانی معتقد است که درباره شخصیت‌های تاریخی اظهارات ضد و نقیض زیادی انجام شده است، مثال بارزش از نظر او محمد مصدق است که خوانش‌های متعددی از شخصیت او در اذهان به وجود آمده است. مثلا حزب توده در قبل از انقلاب مصدق را عامل وابسته به آمریکا می‌دانست، از طرفی شاه معتقد بود که مصدق با بی‌بی‌سی هماهنگی دارد، در بعد از انقلاب نیز ادعا شد که مصدق اصلا مسلمان نبوده است. در نتیجه اظهارات یکسانی درباره شخصیت‌ها دریافت نمی‌شود. از این‌رو زنجانی ترجیح داد فرض اولیه را بر این گذارد که شخصیت سیاسی شاه بر آن بود تا کار مفیدی را در یک مقطع زمانی انجام دهد.
چارچوب شخصیت شاه
روغنی زنجانی با تکیه بر فرض اولیه در جست‌وجوی نقاط برجسته شخصیت شاه برآمد تا دریابد که چطور آن شخصیت بر ساختار قدرت سیاسی و نحوه تخصیص منابع اثر گذاشته است. به گفته زنجانی، تحلیلگران تاریخی شخصیت شاه را به ۴ شخصیت دوره قاجار بر حسب زمان تشبیه می‌کنند؛ آنها معتقدند که شاه از ابتدای سلطنت تا تاریخ ۲۸ مرداد سال ۱۳۳۲ مطابق قانون رفتار می‌کرد و همانند مظفرالدین‌شاه بود. در دوره دوم پس از کودتای ۲۸ مرداد رفتارش به ناصرالدین شاه شبیه شد، چرا که عناصر تاثیرگذار در قدرت می‌توانستند شاه را در تصمیم‌گیری‌ها به چالش بکشند و شاه به از بین بردن رقبا روی می‌آورد. دوره سوم به بعد از دهه ۴۰ اطلاق می‌شود که شاه همچون پدرش به خشونت و اعمال قدرت روی می‌آورد و در نهایت در دوره چهارم مانند احمد شاه به راحتی مملکت را رها می‌کند و می‌رود. هر چند زنجانی تماما با این چارچوب موافق نیست، به عقیده او شاه از ابتدا نیز تماما در ظرف قانون حرکت نمی‌کرده است. او نشانه‌هایی را از آن دوره زمانی یادآوری کرد تا نگاه شاه به مسائل را بیشتر شناسایی کند. از نظر زنجانی یکی از اقدامات شاه که به قطبی شدن قدرت و در راس قرار گرفتن او کمک کرده بود، اصلاح قانون اساسی به منظور دادن اختیار انحلال دو مجلس آن زمان(مجلس شورای ملی و مجلس سنا) به شاه بود. دومین نکته که به‌عنوان یک اصل راهبردی تا پایان سلطنت شاه باقی ماند، اولویت دادن تجهیز و ارتقای نیروهای مسلح بود. شاه امنیت کشور و دفاع از تمامیت ارضی را تنها در تقویت ارتش ملی می‌دید. زنجانی اثر این رویکرد شاه را در بد تخصیص دادن منابع در کشور و به هم ریختن برنامه‌های توسعه‌ای، بسزا ارزیابی کرد. به گفته زنجانی، شاه پیش از ۲۸ مرداد نیز در مواجهه با شخصیت‌های برجسته‌ای چون مصدق، امینی و قوام سازش ندارد و اختلاف نظرهای کارشناسی در سطح کلان را طاقت نمی‌آورد.
سایه‌های قدرت بر مسیر توسعه: از نظر زنجانی اولین و مهم‌ترین اقدام شاه پس از بیرون راندن رقبا، استقرار سازمان برنامه و بودجه با ابقای ابوالحسن ابتهاج بود.
ابتهاج نامی آشنا برای متخصصان برنامه در کشور است. از او می‌توان به‌عنوان «پدر برنامه‌ریزی ایران» نام برد، چرا که این ابتهاج بود که ایده تشکیل سازمان برنامه را به رضا شاه داده بود. پیش از حضور ابتهاج در سازمان برنامه، ریاست سازمان دچار رفت و آمدهای فراوانی بود که به سختی دوران ریاست فردی از یک سال عبور می‌کرد. اما ابتهاج توانست حدود ۴سال بر کرسی ریاست سازمان برنامه بنشیند و به جایگاه سازمان، وقار جدیدی ببخشد. او همچنین یک کادر متخصص ایرانی از دانشگاه هاروارد برای اداره سازمان جذب کرده بود. در زمان ابتهاج ریاست سازمان برنامه مستقیما از سوی شاه تعیین می‌شد. نقل‌های تاریخی نشان می‌دهد که ابتهاج بدون حضور در هیات دولت، دوشنبه هر هفته جلسه شخصی با بالاترین شخص کشور در مورد طرح‌های عمرانی داشت. اینها نشان می‌داد که او شخصیتی نزدیک به محمدرضا پهلوی بوده است اما با وجود این نزدیکی، اختلاف نظر ابتهاج با شاه در مورد «توسعه ارتش» زمینه برکناری او را مهیا می‌کند. به گفته زنجانی، در یک جلسه که رئیس ستاد ارتش نیروهای مسلح آمریکا پس از هماهنگی با شاه به سازمان برنامه رفته بود تا از برنامه‌های خود برای توسعه ارتش ایران صحبت کند، از واکنش تند ابتهاج شوکه می‌شود. ابتهاج در آن جلسه با جدیت اعلام کرد: «اولویت ما در زمان حاضر توسعه اقتصادی است و نه توسعه نظامی.» همین جهت‌گیری کافی بود تا شاه جایگاه سازمان برنامه را تنزل دهد.
جاپای قطبی شدن قدرت: به گفته زنجانی، در برنامه سوم عمرانی که حاصل افکار چهره‌های تکنوکرات تحصیلکرده بود، اصلاحات ارضی نیز جزو برنامه قرار داده می‌شود. اما شاه در جلسه سازمان برنامه با این کار مخالفت می‌کند. در نهایت برنامه سوم بدون در نظر گرفتن اصلاحات ارضی و برای تامین بودجه برنامه‌های دیگر تدوین و تصویب می‌شود. نکته تعجب‌برانگیز آنجا بود که همزمان با تدوین برنامه سوم، شاه به شکل جداگانه انقلاب سفید خود را به اعلام عموم می‌رساند، انقلابی که هیچ پیش‌بینی در بودجه برای آن نشده بود. زنجانی این نقطه را «جا پای قطبی شدن قدرت» در آن زمان می‌داند. در واقع برنامه سوم به موازات برنامه اصلاحاتی شاه همزمان جلو می‌روند و تشتت عمیقی را به وجود می‌آورند. به گفته زنجانی، فضای قطبی‌سازی قدرت از دهه ۴۰ طوری شده بود که تمام نمایندگان نیز قبول کرده بودند که در برخی مسائل (سیاست خارجی، بودجه، امنیت و ارتش) حق دخالت ندارند.
تفکر اقتصادی دولتی: زنجانی معتقد است که شاه تفکر دولتی و سوسیالیستی داشته است. او نشانه‌هایی هم برای این ادعا دارد. به گفته زنجانی، محور برنامه سوم توسعه صنایع متوسط و کوچک بود و نه صنایع بزرگ؛ چرا که کارشناسان معتقد بودند که در این صنایع، ظرفیت ورود به بازار وجود دارد و سرمایه‌گذاری در صنایع بزرگ چندان توجیه اقتصادی ندارد. اما برخلاف نظر کارشناسی، شاه علاقه بسیاری به پروژه‌های بزرگ داشت و آنها را اجرایی نیز می‌کرد؛ تراکتورسازی تبریز، ذوب‌آهن اصفهان، ماشین‌سازی اراک و … از جمله این پروژه‌ها بودند. به تعبیر زنجانی، با تفکری که شاه داشت، برنامه و بودجه به مانده تصمیمات شاه بدل شده بود. هویدا، نخست‌وزیر شاه نیز نظر موافق با شاه داشت و حامی حضور حداکثری دولت بود. زنجانی روایتی از هویدا نقل کرده که نشان دهنده عمق دیدگاه دولتی در آن ایام است؛ به گفته زنجانی، انتقاداتی علیه هویدا برای کنترل قیمت‌ها مطرح می‌شود و افرادی از او می‌پرسند: «آیا شما دولت شهری هستید که تنها به فکر شهرها هستید و گوشت و تولیدات کشاورزی را قیمت‌گذاری می‌کنید؟» هویدا در پاسخ به این انتقاد گفته است: «بله، ما یک دولت شهری هستیم و به دنبال راضی نگه داشتن شهرها هستیم؛ چراکه صدا از شهرها بیرون می‌آید و نه از روستاها.»
درجه مسوولیت‌پذیری پایین: از نظر زنجانی یکی از خصوصیات دیگر شاه که ساختار تصمیم‌گیری را به‌هم می‌زد، مسوولیت‌پذیر نبودن شخصیت وی بود. زنجانی معتقد است که شاه به هیچ وجه زیر بار تصمیم‌های غلط خود نمی‌رفت؛ در حالی که در تمامی تصمیم‌ها نیز دخالت می‌کرد.
الزامات نظام تصمیم‌گیر
زنجانی با تحلیل‌های خود نشان داد که قدرت به علاوه کاراکتر سیاسی، چگونه تخصیص منابع را منحرف و برنامه‌های توسعه را عقیم ساخت و در نهایت مردم را از حاکمیت جدا کرد. از نظر زنجانی حاکمان سیاسی آن دوره، گرایش شدید به آرمان‌ها و آرزوهای شخصی خود داشتند و آن را با هزینه‌های بسیار وسیع به کشور تحمیل کردند. به‌طوری که حتی مشارکت اندیشمندان خود را نیز به حاشیه راندند و برنامه‌های توسعه را معیوب ساختند. از نظر باسابقه‌ترین رئیس سازمان برنامه و بودجه، برنامه‌های توسعه مستلزم تفکری است که هم با «کارشناسان» و هم با «مردم و نهادهای مدنی» رفت و برگشت داشته باشد و با قرارگیری این دو بال در کنار هم، پرواز در مسیر توسعه را آغاز کند.
