مدیریت دولتی نوین
فصل دهم
خط‌مشی و اداره
جهت دریافت نسخه الکترونیکی فایل،کلیک کنید
نویسنده :آون هیوز
مقدمه
کار دولت، صرف‌نظر از اینکه آن را اداره امور دولتی یا مدیریت دولتی بنامیم، در سیاست ریشه دارد. بنابراین، لازمه اثربخش بودن یک رئیس اداره امور دولتی، پیدا کردن معرفت به سیاست و فرآیند سیاسی و داشتن توانایی سروسامان دادن به برنامه‌های عمومی در عرصه سیاسی است.
گاهی مبنای سیاسی خدمات دولتی به فراموشی سپرده می‌شود. اکثر اوقات کتابهای اداره امور دولتی با موضوع برخوردی فنی و جدای از سیاست دارند؛ و در حقیقت، الگوی سنتی اداره تلاشی در جهت غیرسیاسی کردن خدمات عمومی بود. اغلب سیاستمداران حاکم تصور می‌کنند که خواسته‌های آنها بدون چون و چرا و به روشی اداری و تحت نوعی رابطه ارباب رعیتی تحقق می‌یابد. این هر دو موجب جاودانه شدن افسانه وودرو ویلسون، مبنی بر اینکه خط‌مشی و سیاست را می‌توان دقیقاً از اداره جدا کرد و اداره را صرفاً می‌توان یک وسیله دانست، شدند. حال آنکه این موضوع حقیقت ندارد. روش انتخاب گزینه‌ها، روش ایجاد و اجرای خط‌مشی‌ها، و روش اجرای برنامه‌ها، جملگی سیاسی هستند. بخشهای مختلف دولت بر اساس ترتیبات قانونی و مبتنی بر قانون اساسی به وجود می‌آیند و لازمه این امر وجود نوعی پاسخگویی است.
در الگوی سنتی فرض بر آن بود که پاسخگویی در سطح بوروکراسی و سیاسی صرفاً از فرآیند سیایس حزب و معمولاً فقط در هنگام انتخابات، تضمین می‌شود. به دو دلیل، این نظر نمی‌تواند معتبر باشد. اول، مراوده حزب حاکم و اداره برخلاف تصور کلیشه‌ای ویلسون، یک فرآیند کاملاً سیاسی است و باید دانست که بوروکراسی مجری صرف دستورات رهبری سیاسی نیست. دوم، بوروکراسی ضمن اینکه هنوز از طریق فرآیند انتخابات در مقابل جامعه پاسخگوست، مستقیماً نیز در مورد عملکرد خود در برابر جامعه مسئول تلقی می‌شود. ضرورت توجه به ارباب رجوع، احساس مسؤولیت بیشتر توسط بوروکراسی، و مسؤولیت شخصی مدیران باعث شده است که سیستم پاسخگویی دولت و در حقیقت، رابطه دولت و شهروندان تغییر کند.
پاسخگویی در بخش خصوصی
مفهوم پاسخگویی، اختصاص به بخش دولتی ندارد. طبق نظریه پاسخگویی، هر کسی که به نام شخص یا گروهی عملی را انجام می‌دهد، می‌بایست به همان شخص یا گروه نیز گزارش بدهد و یا به نوعی در برابر آنها مسؤل باشد. به عبارت دیگر، در چارچوب رابطه اصیل/ وکیل[1]، وکیل وظائف مربوطه را به نام اصیل انجام می‌دهد و چگونگی انجام وظایف را گزارش می‌دهد.
بخش خصوصی برای حصول اطمینان از این که اقدامات یک کسب و کار در مسیر منافع نهایی صاحبان آن قرار دارد، خطوط روشنی از پاسخگویی را در اختیار دارد. انتظار آن است که مدیر یک شرکت در جهت کسب منافع سهامداران اقدام کند.
مدیر عامل و سایر مدیران در برابر هیئت مدیره و هیئت مدیره در برابر سهامداران پاسخگو هستند. خط روشنی از پاسخگویی از مدیریت تا هیئت مدیره و نهایتاً تا سهامداران وجود دارد.
روابط پاسخگویی در بخش خصوصی به طور روزافزونی، به عنوان بهترین روش موجود، تبدیل به الگویی برای بخش دولتی می‌شود. این امر از دو طریق تحقق می‌یابد. اول، حرکت عمومی به طرف خصوصی‌سازی در دولت، یا حداقل در بخشی از آن، به معنای حرکت به طرف افزایش پاسخگویی و در نتیجه، افزایش کارآیی است. عقیده بر آن است که واگذاری وظائف به بخش خصوصی، به دلیل آنکه مدیران بخش خصوصی پاسخگوتر هستند، موجب کارآیی بیشتر می‌شود. به این ترتیب، بخش خصوصی به عنوان الگویی برای پاسخگویی عمل می‌کند. دوم، شیوه‌های پاسخگویی بخش خصوصی در بخش دولتی به کار گرفته شده‌اند.
البته، پاسخگویی برتر مفروض بخش دولتی، یک آرمان است و ممکن است در عمل تحقق نیابد. به هر حال، حتی اگر فرض کنیم که مشکلات پاسخگویی در بخش خصوصی نیز وجود دارد، به احتمال زیاد مشکلات پاسخگویی در بخش عمومی به مراتب بزرگتر هستند.
بین پاسخگویی بخش دولتی و بخش خصوصی، تفاوتهایی موجود دارد. بخش خصوصی فاقد پاسخگویی سیاسی شبیه بخش دولتی است. زیرا احتمالاً معیارهای دقیقی در آن دیده نمی‌شود. پاسخگویی سیاسی بیش از آنکه جزییات بخش دولتی را تغییر دهد، نوع آن را متفاوت می‌سازد. در نتیجه، به نظر نمی‌رسد که پاسخگویی در بخش دولتی قابل مقایسه با پاسخگویی در بخش خصوصی باشد. و حتی ممکن است این گونه پاسخگویی در بخش دولتی غیرواقعی جلوه کند. ولی مادام که بخش خصوصی به عنوان پاسخگویی پابرجاست، بخش دولتی متهم به پاسخگو نبودن خواهد شد، کاهش اندازه و دامنه آن نیز در رابطه با پاسخگویی انجام می‌گیرد.
پاسخگویی در بخش دولتی
هر دولتی نیازمند یک سیستم پاسخگویی است، تا به طریقی عمل می‌کند که مورد تأیید جامعه باشد. پاسخگویی مبنای هر جامعه‌ای است که ادعا می‌کند دموکراتیک است. شاید بتوان این جمله را برعکس و با شدت بیشتر بیان کرد. لازمه دموکراسی داشتن یک سیستم پاسخگویی مناسب است. سازمانهای دولتی، به وسیله مردم و برای مردم ایجاد می‌شوند و می‌بایست در برابر آنها پاسخگو باشند. رابطه بین شهروندان دولت را می‌توان به رابطه بین اصیل/ وکیل تشبیه کرد.
اشخاص به طرق مختلف با اداره امور دولتی مراوده پیدا می‌کنند. آنها ممکن است «ارباب رجوع» ادارات مختلف و به عبارت دیگر، در جستجوی دریافت نفع یا خدمت از سازمانهای اداری باشند؛ ممکن است «ملزم به رعایت نظم»، بر حسب محدودیتهای قانونی که همگان را دربرمی‌گیرد، باشند؛ ممکن است «مشارکت‌کننده» باشند، بسیاری از سازمانها به افراد اجازه می‌دهند که با عضویت در هیئت‌های منصفه و نظائر آن، به عنوان یک مشارکت‌کننده در فرآیند اداری خدمت کنند؛ آنها ممکن است «مدعی» باشند یعنی از یک سازمان دولتی شکایت داشته باشند، و شاید متداول‌ترین آنها برخوردهای خیابانی است که بین بعضی مردم و پلیس و سایر سازمانها پدید می‌آید.
رابطه دولت و شهروندان، سیستم پاسخگویی را شکل می‌دهد که به موجب آن، سازمانهای دولتی وظایف مربوط را انجام می‌دهند و شهروندان اجازه می‌دهند که این وظایف انجام شوند، ولی مشروط بر اینکه وکیل از حد خود تجاوز نکند و پاسخگو باشد. دولت به دلیل داشتن توانایی اعمال زور با استفاده از نیروی نظامی و انتظامی، با سایر مؤسسات اجتماعی تفاوت دارد. تاریخ نشان می‌دهد که شهروندان، قدرت خود را به سادگی از دست نداده‌اند و اصرار می‌ورزند که اقدامات سیاسی و اداری دولت با حمایت خود شهروندان به عمل آید. تحقق این امر به دو طریق امکان‌پذیر است. اول،کلیه اقدامات دولت باید مبتنی بر قانون باشند. دوم، اشخاص معینی، پاسخگوی هر یک از اقدامات دولت هستند. فرض بر آن است که هر یک از افراد جامعه می‌تواند کسی را، از کارکنان عادی تا بالاترین رده‌ها، در دولت پیدا کند که مسؤلیت هر اقدام مشخص دولت را بر عهده گیرد. فقدان پاسخگویی می‌تواند به معنای تبدیل دولت و بوروکراسی به یک قدرت مطلقه و مسلط بر همه امور و حرکت به سوی فساد باشد. یک سیستم پاسخگویی نوعی مبادله است که طی آن، بخشی از قدرت خود را به نحوی که هر یک از طرفین به دیگری نیاز داشته باشد، مبادله می‌کنند.
تفاوت موجود بین پاسخگویی[2] و مسؤلیت[3] از جمله مشکلات اصطلاح‌شناسی است. این کلمات، مشابه نیستند. پاسخگویی یعنی شخص باید سرزنش یا ستایش ناشی از اخذ یک تصمیم یا انجام یک اقدام را بپذیرد. به این ترتیب، هر یک از کارکنان سازمان از پایین‌ترین رده، تا بالاترین رده در برابر یک مقام ارشدتر از خود پاسخگو هستند. مسؤلیت کلمه‌ای نسبتاً مبهم است و جهت آن در سلسله مراتب نیز معکوس است، به عبارت دیگر، هر شخصی که دارای زیردست می‌باشد، مسؤلیت اقدامات آنان را بر عهده دارد. یک وزیر، مسؤل اقدامات کارکنان وزارتخانه خود می‌باشد. مبهم بودن آن بیشتر به سبب آن است که دقیقاً روشن نیست که آنها مسؤل چه چیزی هستند و این مسؤلیت تا کجا ادامه می‌یابد.
در حقیقت، دو نوع پاسخگویی وابسته به هم وجود دارد؛ که عبارتند از پاسخگویی سیاسی و پاسخگویی بوروکراتیک یا مدیریتی. پاسخگویی سیاسی به پاسخگویی دولت منتخب در برابر رأی‌دهندگان تعبیر می‌شود؛ و پاسخگویی نوع دوم عمدتاً به پاسخگویی بوروکراسی در برابر دولت منتخب اشاره دارد.
پاسخگویی سیاسی در الگوی سنتی
همان‌طور که در بالا اشاره شد، کلیه اقدامات دولت باید مبتنی بر قانون باشد و در نهایت، یک نفر باید پاسخگوی همه اقدامات دولت باشد. در چارچوب این برداشتها پاسخگویی سیاسی به معنای این است که سیاستمداران را می‌توان در نهایت، از طریق رأی‌گیری، در برابر شهروندان پاسخگو دانست.
در هر دوی سیستمها، حداقل به طور رسمی، فرض بر آن است که یک خط پاسخگویی از اقدامات اداری کارکنان بخش دولتی تا سیستم سیاسی و در نهایت تا رأی‌دهندگان امتداد دارد.
پاسخگویی بوروکراتیک در الگوی سنتی
اداره امور دولتی سنتی، شکل خاص پاسخگویی بوروکراتیک خود را دارد. به این ترتیب که بوروکراسی صرفاً به رهبری سیاسی در خط‌مشی‌گذاری نظریات مشورتی می‌دهد و منابع خود را از جانب رهبری سیاسی تا حد امکان مدیریت می‌کند. کلیه کارکنان دولت از طریق ساختار سلسله مراتب اداره مربوط، در برابر رهبری سیاسی و در نهایت در برابر مردم پاسخگو هستند. علاوه بر آن، فرض بر آن است که بین موضوعات خط‌مشی که رسماً قلمرو سیاستمداران است، و موضوعات اداری که در حوزه خدمات دولتی قرار دارد، تفکیک کامل وجود دارد.
در زمینه پاسخگویی، هنگامی که بخش سیاسی دولت با بخش اداری آن تلاقی می‌کند بعضی نکات جلب توجه می‌کنند. از آنجایی که هر یک از این دو بخش از جهت فرهنگ، نوع تعقل و شکل پاسخگویی با یکدیگر تفاوت دارند، اشتراک آنها با هم مشکل‌آفرین است. در سیستم پارلمانی، مهمترین رابطه، رابطه وزیر با مدیران اجرایی وزارتخانه است. در این نقطه است که ادراک‌های کاملاً متفاوت از ماهیت نقشی که هر یک از طرفین دربازی به عهده دارد، به وجود می‌آید و تداوم فرآیند اجرای خط‌مشی دچار مشکل می‌شود.
هر گونه ارتباط با بوروکراسی، طبق اصول وبر رخ می‌دهد که به موجب آن، هر یک از کارکنان در هر یک از سطوح سلسله مراتب، دارای مقام و نقش خاصی است و در برابر مقام بالاتر از خود پاسخگو است. در رأس این ساختار، شخصی به نام مدیر کل قرار دارد که با رهبر سیاسی وزارتخانه یعنی وزیر در ارتباط است. در این نقطه است که ناگهان، بخش عقلایی و بوروکراتیک دولت رو در روی بخش سیاسی قرار می‌گیرد. تعقل اداری در مقابل تعلق سیاسی در قالب وزیر قرار می‌گیرد. از آنجا که نقش هر یک از طرفین مودر بحث، هیچ‌گاه به دقت تعریف و تعیین نشده است، چگونگی ارتباط آنها با یکدیگر، همواره مشکل‌آفرین بوده است. می‌توان گفت که در الگوی سنتی پاسخگویی واقعی امکان‌پذیر نبود، زیرا در نقطه تلاقی سیاست و بوروکراسی، درهم می‌شکست.
به هر حال، علیرغم وجود مشکلات، در الگوی سنتی تا حدودی پاسخگویی وجود دارد، ولی این پاسخگویی بسیار محدود است. هر چند در این سیستم پاسخگوی نهایی مشخص و شناخته شده است، ولی این پاسخگویی بیشتر در مورد خطاها و اشتباهات است تا در مورد عملکردها. هدف آن پرهیز از اشتباهات است.
اداره امور دولتی ملازم تفکیک صریح میان آنهایی است که دستور می‌دهند و آنهایی که دستور را اجراء می‌کنند و مسئولیتی در قابل نتایج آن ندارند. ممکن است رؤسای ادارات که مجریان دستورات‌اند، ادعا کنند که دستور به آنها ابلاغ نشده و یا مبهم بوده و به این ترتیب، از زیربار مسؤلیت شانه خالی کنند. سیاستمداران نیز ممکن است حتی هنگامی که مسؤل شکست هستند، مسؤلیت را نپذیرند. فرض بر آن است که پاسخگویی باید حتی در نقطه تلاقی سیستم اداری و سیاسی تضمین شده باشد. اگر در الگوی سنتی تا حدودی پاسخگویی سیاسی وجود دارد، ولی پاسخگویی در قبال عملکرد مدیریتی و تحقق نتایج ضعیف است.
الگوی مدیریتی پاسخگویی
یکی از دلایل پذیرش مدیریت‌گرایی آن است که تصور می‌شود سیستم پاسخگویی الگوی سنتی اداره شکست خورده است. شکل قدیمی پاسخگویی به ارتباطات رسمی حاصل از ساختار سلسله مراتبی متکی بود. پاسخگویی در الگوی مدیریتی سیال‌تر و سیاسی‌تر است.
یکی از اهداف خاص حرکت به طرف مدیریت‌گرایی، افزایش پاسخگویی، هم به عنوان عکس‌العملی در برابر نارسائی پاسخگویی سنتی و هم به منظور ایجاد پاسخگویی برتر از بخش خصوصی می‌باشد. گری و همکارانش عقیده دارند که ترویج مدیریت پاسخگو ایدئولوژی راهنمای «مدیریت مالی پیشرو[4]، بود» (1991، ص47). مدیریت مالی پیشرو سیستمی بود که در آن «اختیار و مسئولیت تا حد امکان به مدیران میانی و سطوح سرپرستی تفویض می‌شد و آنها را در مورد هزینه‌ها و سایر هدف‌های عملکرد آگاه و پاسخگو می‌کرد». آنها در این رابطه از سه عامل نام می‌برند: سیستمهای مدیریت ارشد[5] که به منظور فراهم آوردن اطلاعات مورد نیاز مقامات ارشد وزارتخانه و وزرا ایجاد شده‌اند؛ کنترل بودجه‌ای غیرمتمرکز[6] مناطق عملیاتی؛ و وسائل متعدد ارزیابی عملکرد[7] (گری و همکاران، 1991، ص 47). هدف از بکارگیری این عوامل، قویاً افزایش اطلاعات موجود در سطح مدیران ارشد است.
در دیدگاه مدیریتی پاسخگویی، موضوع پاسخگویی مستقیم به مردم نیز به مدل معمولی اضافه شده است. پاسخگویی سیاسی، هر چند به طریقی مبهم و غیررضایت‌بخش، هنوز وجود دارد. ولی در حال حاضر، پاسخگویی بیشتری در برابر سیاستمداران و جامعه، به خصوص مشتریان وجود دارد.
توجه به مشتری
یکی دیگر از تغییراتی که در سیستم پاسخگویی در الگوی مدیریتی ایجاد شده است، بهبود روابط با مشتری است. در الگوی قدیمی، پاسخگویی فقط از مجرای رهبری سیاسی انجام می‌گرفت. ولی اکنون با مردم ارتباط مستقیم برقرار می‌شود. هدف از توجه به مشتری، ایجاد پاسخگویی بیشتر است.
در الگوی سنتی، پاسخگویی به مشتری وجود نداشت و نیازی هم به این پاسخگویی احساس نمی‌شد. بذل توجه به پاسخگویی این وضع را تغییر می‌دهد و متقابلاً منجر به ایجاد تغییراتی در سیستم اداره می‌شود.
طبق نظر سازمان همکاری اقتصادی و توسعه لازمه حل مشکل با پاسخگویی، «وجود یک سبک اداری جدید، یعنی، مدیریت دولتی است. همان‌طور که قبلاً نیز بحث شد (فصل نهم)، الگوی سنتی برای برخورد با محیط خارج مجهز نبود؛ زیرا در الگوی بوروکراسی رسمی، نقشی برای کارکنان امور دولتی برای تماس با گروههای خارج از سازمان، یا افزایش پاسخگویی در نظر گرفته نشده بود. مدیریت دولتی، زمینه مراوده با خارج را فراهم می‌سازد حتی به این مراوده نیاز دارد و خوشبختانه، نتیجه آن ایجاد پاسخگویی مستقیم است.
مدیریت پاسخگو
پاسخگویی در حال گذر از شکلهای قدیمی مسؤلیت به طرف سایر شکلها، به ویژه سیستمهای مدیریت کارآمدتر و پاسخگوتر می‌باشد. هدف اصلی رویکرد مدیریتی، بیش از آنکه رعایت قوانین و مقرارت باشد، تحقق اهداف، افزایش پاسخگویی به مشتری و بذل توجه به هزینه‌ها و استفاده از منابع محدود به مؤثرترین شکل می‌باشد.
رویکرد مدیریت پاسخگو دارای دو بخش است. اول این که پاسخگویی از طریق تشخیص و تعریف روشنتر آنچه عملاً به وسیله کلیه سازمانها در داخل دولت انجام می‌شود، افزایش می‌یابد. منظور آن است که می‌بایست دستیابی به نتایج یا عدم دستیابی به نتایج تقریباً روشن و آشکار باشد. دوم، پاسخگویی مدیر با پاسخگویی سازمان تفاوت دارد. مدیر بنا به تعریف کسی است که شخصاً مسؤلیت دستیابی به نتایج را بر عهده می‌گیرد. لازمه این امر وجود نوعی ضوابط قراردادی است که طبق آن، اهداف مدیر مشخص می‌شود. پاسخگویی، اعم از سازمانی یا شخصی، از طریق مدیریت‌گرایی افزایش می‌یابد، زیرا اصیل یعنی سیاستمداران و مردم، درباره فعالیتهای وکیل‌هایشان، یعنی مجریان دولتی، به اطلاعات به مراتب بهتری دسترسی دارند.
مشکلات الگوی جدید
قبول الگوی مدیریتی به معنای ایجاد یک تغییر عمده در سیستم پاسخگویی، به ویژه از نوع سیاسی آن است. اینکه آیا این تغییر به معنای تضعیف پاسخگویی خواهد بود یا خیر، سؤالی است که پاسخ آن را آینده خواهد داد. به هر حال، قطعاً رویکرد مدیریتی «بعضی از اصول برجسته سازمان اداری» را زیر سؤال می‌برد.
ممکن است سؤال شود که آیا مفاهیم و روشهای مدیریتی جدید از قابلیت سازگار شدن با موضوعات سنتی‌تر پاسخگویی برخوردارند؟ اگر کارکنان دولت پاسخگوی عملکرد خود باشند، این عمل ممکن است پاسخگویی کل سیستم سیاسی را تضعیف کند. در این صورت، سیاستمداران مسؤل و پاسخگو نخواهند بود. در نتیجه، سیستمی که برای آن زحمت زیادی کشیده شده است، سقوط خواهد کرد. ممکن است که وجود سیستم پاسخگویی به رسمیت شناخته شده است که مدیریت دولتی را از مدیریت خصوصی متمایز می‌کند. آیا به همان اندازه که قرار است کارکنان امور دولتی، از نظر مدیریتی پاسخگو باشند، از پاسخگویی رهبری سیاسی کاسته نمی‌شود؟
در عمل احتمال این که مشکل عمده‌ای وجود داشته باشد، اندک است. از این جا می‌توان آغاز کرد که مدل سنتی پاسخگویی، به ندرت می‌تواند نتایج درخشان یا اصولاً نتیجه‌ای به بار آورد. بنابراین، هر تغییر در آن، بهبود به شمار می‌رود.
یکی دیگر از مشکلات، افزایش قدرت مؤثر بوروکراسی به سبب ایجاد تغییر در مدیریت است. شهروندان اغلب در برخورد با بوروکراسی به عنوان یک عضو کوچک و اقلیت در یک فرآیند پیچیده به حساب می‌آیند، که باید با یک دستگاه عظیم که دارای انواع مهارتها و نیروهاست، به رقابت برخیزند. شهروندان به ندرت در این مبارزه پیروز می‌شوند. از سوی دیگر، به استثنای موارد معدود، بوروکراسی سلطه همه جانبه‌ای به شکل یک امپراطوری شرور که به کسی پاسخگو نیست، پیدا نمی‌کند.
یکی دیگر از مشکلات قابل توجه، اقتباس الگوی مدیریتی از برنامه پاسخگویی بخش خصوصی است. پاسخگویی در بخش خصوصی با مشکلاتی همراه است و حذف آنها در بخش دولتی مشکل‌آفرین خواهد بود. در دنیای واقعی، مدیریت غالباً بیش از آنکه در فکر منافع سهامداران باشد، به منافع خودش فکر می‌کند، هیئت‌های مدیره نیز ممکن است اثربخش نباشند. به هر حال، حضور رقبا که می‌توانند مشتریان ناراضی را به سوی خود جذب کنند، یک مشوق قوی برای بهتر کار کردن است و ابزارهای دائمی و خارجی نظارت بر عملکرد فراوانند. انتقال منابع در مقیاس بزرگ به بخش خصوصی، همه مشکلات پاسخگویی را حل نمی‌کند. مشکلات پاسخگویی در هر دو بخشی خصوصی و دولتی وجود دارد. لازم است که مقایسه به صورت مورد به مورد بین آنها به عمل آید. ممکن است تحت بعضی شرایط، بخش دولتی پاسخگوتر باشد و در مواقع دیگر بخش خصوصی.
[1]. Principal / agent
[2]. Accountability
[3]. Responsibility
[4]. Fmanual management Initiative (FMI)
[5]. Top Management systems
[6]. Decentralised Budgetary Control
[7]. Performance Appraisal
