مدیریت دولتی نوین
فصل یازدهم
مدیریت دولتی در کشورهای در حال توسعه
جهت دریافت نسخه الکترونیکی فایل،کلیک کنید
نویسنده :آون هیوز
تلخیص :سیده هدی شمس
مقدمه
اگر مدیریت دولتی نوین، در مقایسه با الگوی سنتی اداره امور دولتی، برای کشورهای توسعه یافته مناسب باشد، این شک وجود دارد که آیا مدیریت‌گرایی در کشورهای در حال توسعه نیز کاربرد خواهد داشت یا خیر. نباید پنداشت که اگر سبکی از مدیریت در کشورهای توسعه یافته غربی مطلوب باشد، الزاماً می‌بایست در سایر کشورها نیز قابلیت پیاده شدن داشته باشد. این امکان وجود دارد که مدیریت دولتی نوین از آن چنان محدودیت فرهنگی برخوردار باشد که کاربرد آن در سایر کشورهای کمتر توسعه یافته در مقایسه با کشورهای صنعتی غنی، امکان‌پذیر نباشد. آنچه مسلم است، کشورهای در حال توسعه هم در دوران استعمار و هم بلافاصله پس از کسب استقلال، از الگوی سنتی اداره امور دولتی پیروی کرده‌اند.
اکثر کشورهای در حال توسعه، همزمان با رویکرد بوروکراتیک در مدیریت خود، از اصل اقتصاد دولتی قوی که در اکثر موارد، متأثر از عقاید مارکس و سوسیالیسم بود، پیروی می‌کردند. چنین تصور می‌شد که دولتی کردن مؤسسات و مداخله در اقتصاد بخش خصوصی و حاکمیت تکنولوژی بوروکراسی، سرعت بخشیدن به روند رشد اقتصادی است.
دولت، مهمترین بازیگر اجتماعی بود و افزون بر وظایف معمول خود، بر جزییات مربوط به اقتصاد نیز نظارت می‌کرد. این وضع می‌بایست تغییر می‌کرد. پس از پایان جنگ سرد و روی گرداندن جهان از عقاید سوسیالیستی و اقتصاد متمرکز دولتی، اکثر کشورهای در حال توسعه، به استثناء چند کشور مانند کره شمالی، اصول بازار آزاد و عضویت در نظام تجارت جهانی را پذیرفتند.
در هر حال، پاسخ به این پرسش که آیا اصول مدیریت‌گرایی در کشورهای در حال توسعه نیز مانند کشورهای توسعه یافته قابلیت کاربری خواهند داشت یا خیر، تا حد زیادی دور از ذهن است.
الگوی سنتی در کشورهای در حال توسعه
بی‌تردید بخش‌های دولتی کشورهای در حال توسعه را می‌توان دنباله‌روان الگوی سنتی ـ بوروکراتیک اداره امور دولتی دانست. پاسخ دادن به این پرسش که به چه علت بوروکراسی تا این حد گسترش پیدا کرد، نیاز به پژوهشهای گسترده دارد. برخی از عقاید وبر ریشه شرقی داشتند؛ و می‌توان گفت که به عنوان مثال، بوروکراسی چین دارای پیشینه‌ای 2000 ساله است و از دوران کنفوسیوس تا به امروز ادامه یافته است (آفرکت ولی 1995، صص 82-175). فرانسه و انگلستان در دهه‌های 1950 و 1960، دارای دولت‌های متمرکزتر و اقتصادی دولتی‌تر بودند. شاید کشورهای در حال توسعه تصور می‌کردند با تقلید و نسخه‌برداری از اداره موفق کشورهای غربی می‌توانند به موفقیتهای اقتصادی و اجتماعی دست یابند.
نقش دولت
دولت‌های کشورهای در حال توسعه بعد از استقلال، مهمترین نقش را در اقتصاد و جامعه بر عهده داشتند. چنانکه پس از جنگ جهانی دوم، چنین وضعیتی در کشورهای فرانسه و انگلستان که دارای بیشترین مستعمره نیز بودند، حاکم بود.
علاوه بر این، موفقیت ظاهری شوروی و چین، همراه با الگوهای خاص توسعه اقتصادی، ظاهراً سیستم جایگزینی را برای بسیاری از کشورهای در حال توسعه فراهم کرد. آنچه در این سیستم‌ها وعده داده شده بود، هم با الگوهای سیستمهای استعماری متفاوت بود و هم در مقایسه با سیستم جاری، نقش محوری دولت را بیشتر تقویت می‌کرد.
بوروکراسی‌های جهان سوم دارای اهمیت بودند؛ ولی هزینه آنها بر عهده ملت بود. در آفریقا استخدام دولتی دربرگیرنده بیش از 50 درصد مشاغل غیرکشاورزی بود. این رقم برای آسیا 36 درصد و برای آمریکای لاتین 27 درصد بوده است.
بوروکراسی اغلب دور از جامعه خود عمل کرده است و در محل استقرار خود باعث ایجاد طبقه‌ای از نخبگان شده است که وجوه مشترک آنها با همطرازان‌شان در غرب و مؤسسات خارجی، بیشتر از وجود مشترک آنها با مردم خودشان بوده است. هر چند فساد، بخشی از الگوی سنتی نبوده است. ولی از آنجا که کارکنان دولت در پی منافع خودشان بودند، فساد اداری به صورت یک بیماری درآمده بود.
الگوی بوروکراتیک
می‌توان گفت که الگوی بوروکراتیک در کشورهای جهان سوم به طور گسترده شکست خورده است و ریشه‌های این شکست را عمدتاً می‌توان در دوران قبل از استقلال جستجو کرد.
طبق اصل ارشدیت تصحیحاتی، بسیاری از کارمندان سطوح پایین بعد از استقلال، تبدیل به کارمندان ارشد شدند، حال آنکه در دوران حاکمیت استعمار، چنین مقامهایی به سختی کسب می‌شدند، و به همین دلیل، مقامات جدید برای ایفای نقش نوین خود، از قابلیت لازم برخوردار نبودند. بوروکراسی بزرگ و مهم بود و برای انجام کار مؤثر از پشتیبانی نهادی برخوردار نبود.
مشی‌هایی در جهت تأمین منافع کل جامعه وضع کند
شکل حکومتی کشورهای در حال توسعه، صرف نظر از ایدئولوژی مورد قبول آنها، شبیه حکومت‌های رژیم استعماری بود، و همین موضوع، مشکل فائق آمدن بر میراث استعماری را مضاعف می‌کرد. بوروکراسی وبر در کشورهای در حال توسعه، زمینه رشد پیدا کرد، ولی این رشد به ویژه هنگامی که با نهادهای سیاسی توسعه نیافته ترکیب شد، مشکلاتی به بار آورد.
اسمیت عقیده دارد که یکی از ویژگی‌های حکومت‌های استعماری آن بود که بوروکراسی‌ها را تکامل بخشیدند؛ در حالی که قانونگذاری، احزاب، شوراهای محلی و سایر بخش‌ها را که می‌توانستند کنترل و حفظ کنند، به فراموشی سپردند. بوروکراسی می‌تواند و توانست با وجود محدودیت‌هایی که ایجاد کرد، در بخش اعظم قرن حاضر در کشورهای توسعه یافته، به کار رفته و بکار رود. ولی هنگامی که بوروکراسی، تنها بازیگر نهادی تکامل یافته باشد، یک عدم تعادل جدی بروز می‌کند یا بروز کرده است. اداره، نیازمند دستوراتی است که به روشنی صادر شود و کارمندان را قادر به اجرای آنها کند. ولی اگر دستورات صادره واقع نباشند، به علت نارسا بودن سیستم سیاسی و یا به دلیل ناپایدار بودن سیستم سیاسی که اغلب نیز چنین بوده است، بوروکراسی قدرتمند می‌شود. هنگامی که بوروکراسی، به ویژه بوروکراسی اداری، قدرتمندترین بازیگر نهادی باشد، بدون هیچگونه محدودیت سیاسی، اعمال حاکمیت می‌کند. دیرزمانی است که جدایی اداره از سیاست در کشورهای توسعه یافته، با موفقیت تحقق پیدا کرده است. ولی این اصول، در کشورهای در حال توسعه به علت توسعه نیافتگی سیستم سیاسی، نارسا بوده‌اند. به عبارت دیگر، فقط هنگامی که نوعی تعادل بین اداره و سیاست برقرار می‌شود، نسخه تجویزی ویلسون[1] کاربرد پیدا خواهد کرد.
به طور کلی می‌توان گفت که اداره امور عمومی در کشورهای در حال توسعه، دارای بوروکراسی‌های واقعی و به معنای حکومت به وسیله اداره و حکومت به وسیله مقامات رسمی بوده است.
در کشورهای در حال توسعه، بوروکراسی بر جامعه اشراف دارد. اصول آزمون‌های استخدامی، منجر به ایجاد یک بوروکراسی بسته شده است که فقط نخبگان و فرزندان آنها ـ که اغلب، تحصیلات رسمی خود را در غرب به پایان رسانده‌اند و از جامعه خود فاصله دارند ـ امکان ورود به آن را پیدا می‌کنند.
مؤسسات دولتی
در دوران پس از استقلال، دولت تنها عامل توسعه اقتصادی بود و وظیفه ایجاد زیربنا و تولید کالا و خدمات را با استفاده از مکانیسم مؤسسات عمومی بر عهده داشت. استفاده از مؤسسات عمومی در کشورهای در حال توسعه، به مراتب گسترده‌تر از کشورهای توسعه یافته بود.
اتکاء به مؤسسات دولتی تا حد زیادی بی‌مورد بود و نتایج حاصله با آنچه از قبل تصور می‌شد، متناسب بود. اکثر مؤسسات دولتی به جای اینکه به عنوان عاملی برای توسعه ملی عمل کنند، صرفاً در جهت تأمین منافع خود و کارکنانشان حرکت می‌کردند.
با وجود برخی موفقیت‌ها، مؤسسات دولتی در کشورهای در حال توسعه، اصولاً دارای سوددهی پایین، برگشت سرمایه ضعیف و فاقد استراتژی بودند. دلائل وجود چنین مشکلی عبارتند بودند از:
- ضعف آموزش و فقدان جهت‌گیری در مدیران؛
- وجود ساختار سازمانی ناکارآمد و کارکنان معمولی مازاد؛
- فقدان سیستمهای کنترل مالی کارآمد؛
- وجود آینده‌نگری ضعیف در دولت؛
- برخوردهای سیاسی؛
- سوءاستفاده فرصت‌طلبانه اشخاص، بوروکرات‌ها، یا شرکاء مؤسسات دولتی از این مؤسسات؛ (جورجین سن، 1990، ص 62).
اداره امور توسعه
دقیقاً در دوران بعد از جنگ جهانی دوم، در کشورهای در حال توسعه از یک الگوی اداره واحد تحت عنوان «اداره امور توسعه» که یکی از رشته‌های تخصصی اداره امور دولتی است، تبعیت می‌شد. هدف از این کار، استفاده از نظریه‌ها و روش‌های مورد استفاده در کشورهای استعماری قبلی برای نوسازی اقتصاد، سرعت بخشیدن به روند توسعه و رسیدن به سطح کشورهای غربی بود. در این رویکرد، از بهترین اقدامات اداری مورد استفاده در کشورهای توسعه یافته، که طبیعتاً همان الگوی اداره امور دولتی سنتی بود، استفاده شد.
اصول اداره امور توسعه، همان الگوی اداره متداول در غرب و به عبارت دیگر، بوروکراسی رسمی است با وجود آنکه در کشورهای مختلف مانند تانزانیا، هند، پاکستان و منطقه اقیانوس آرام از الگوهای متفاوت توسعه استفاده می‌شود، ولی در همه آنها آثار سیستم بوروکراتیک وبر را می‌توان مشاهده کرد.
مشکلات الگوی اداره امور اداری
الگوی سنتی اداره امور، خدمت چندانی به کشورهای در حال توسعه نکرد. سیما و شکل اداره کشورهای غربی که به میزان قابل توجهی بی‌طرف و عاری از فساد هستند، در کشورهای در حال توسعه پیاده نشد و بوروکراسی آنها در حالی که از نظر ظاهر و نهادهای مربوط شبیه بوروکراسی سنتی بود، در خدمت منافع قومی، مذهبی و نخبگان قرار گرفت و مهم‌تر این که بوروکراسی، در خدمت منافع فرد قرار گرفت. چه مقدار از این مشکلات را می‌توان به الگوی بوروکراتیک نسبت داد؟ شاید بتوان ادعا کرد آنچه که اتفاق افتاده است، ناشی از الگو نبوده است، بلکه به دلیل انحرافی است که در آن ایجاد شده است.
کشورهای در حال توسعه نتوانستند تحت الگوی سنتی اداره موفق شوند و تعداد شکستهای آنها در حکومت به مراتب بیشتر از موفقیتهای آنها بود. بعضی از کشورهای در حال توسعه، به علت عدم موفقیتهای آشکار الگوی سنتی، شروع به استفاده از سایر الگوها کردند.
مدیریت دولتی نوین
در سال‌های اخیر، طرز تلقی کشورهای در حال توسعه از بخش دولتی و مدیریت آن تغییر کرده است. بخشی از این تغییر، ناشی از تغییر نگرش آنها به اقتصاد بوده است. تغییرات به عمل آمده، شبیه تغییرات مدیریتی در کشورهای توسعه یافته است. اغلب این تغییرات، محدود به ایجاد تغییرات در نقش دولت در شرایط اقتصاد آزاد و همچنین، کاهش سازمان‌های دولتی و پذیرش مدیریت دولتی است.
نقش دولت
با تداوم مشکلات، نقش دولت در کشورهای در حال توسعه، نیاز به تبیین بیشتر داشت و تا حدودی یک نقش مثبت نیز به وجود آمد.
بر اساس تئوری اقتصاد نئوکلاسیک، که حداقل نقش را برای دولت قایل است، تنها راه نیل به توسعه اقتصادی، حذف بخش دولتی است. اکنون نیز نظریه کاهش فعالیت دولت، جایگزین نظریه قبلی یعنی اداره امور توسعه شده است. به هر حال، نتایج حاصله بهتر از گذشته نبوده است.
هر چند کوچک کردن دولت کاری ساده است، ولی اگر گفته شود که دولت باید کوچک شود، دچار ساده‌انگاری شده‌ایم. مهم این است که دولت به جای کوچک شدن، بتواند کارآمد، تسهیل‌کننده و متناسب با اوضاع و احوال باشد. بخش اصلی مدیریت دولتی نوین، به شکلی که در کشورهای در حال توسعه به کار می‌رود، بذل توجه بیشتر به کار دولت‌هاست. اگر در الگوی سنتی، دولت بزرگ و قدرتمند بود، اکنون کشورهای در حال توسعه باید به جای ایفای نقش هدایت‌کننده، نقش تسهیل‌کننده داشته باشند.
به جای اینکه بازارها از کار بازداشته شوند، ترغیب می‌شدند و نقش دولت در توسعه اقتصادی به جای رقیب، تسهیل‌کننده بود. از نظر بانک جهانی، نقش دولت عبارت بود از:
- ایجاد مبانی قانونی.
- حفظ یک فضای قانونی غیرمتلاطم، شامل ثبات اقتصادی کلان.
- سرمایه‌گذاری در خدمات اجتماعی اولیه و زیربنایی.
- حفاظت در برابر آسیب‌پذیری‌ها.
- حفاظت از محیط زیست.
تغییر در مدیریت
در اوایل دوره تطبیق ساختاری، یکی از مشکلات موجود، فقدان شایستگی اداری برای اجرای برنامه‌های کمک جهانی بود و وجود این نقص، به نوبه خود باعث شکست بسیاری از طرح‌ها شد.
مشکلات الگوی مدیریتی
کاربرد اصول مدیریت دولتی نوین در بخش دولتی کشورهای در حال توسعه، با مشکلاتی همراه است.
اول، مدیریت دولتی بر پایه به کارگیری اصول بازار در خط‌مشی و مدیریت دولتی استوار است. این اقدام با کاهش اندازه دولت و گسترش بازار همراه بوده است. به هر حال، پذیرش رویکرد بازار و مدیریت یک بعد قضیه است و بعد دیگر آن به کار انداختن و فعال کردن بازار است. معمولاً کشورهای در حال توسعه، تجربه چندانی در عملیات بازار ندارند.
قبل از دستیابی به یک بازار مؤثر، وجود برخی عوامل ضروری است. بازارها بدون وجود قانون نمی‌توانند اثربخش باشند. از سوی دیگر، عقیده بر آن است که بسیاری از مردمکشورهای در حال توسعه که خود دارای قرن‌ها سابقه بازرگانی هستند، ماهیتاً بازرگان‌اند و این غریزه در دوران اقتصاد ارشادی سرکوب شده است.
دوم، با وجود اینکه سازمان‌های دولتی در کشورهای در حال توسعه عموماً ناموفق بوده‌اند، با این همه، خصوصی‌سازی آنها نیز مشکلات خاص خود را دارد.
سوم، هر چند بانک جهانی ادعا می‌کند که ممکن است تبدیل بوروکراسی به بازار، باعث کاهش فساد شود، ولی خطر مزمن و بومی شدن فساد نیز وجود دارد: یکی از راه‌های اصلی برای توان بخشیدن مجدد به بخش عمومی، کاهش فرصت‌های بروز فساد از طریق حذف اختیارات مطلق است.
چهارم، اگر اجرای قانون و تحکیم قراردادها به خوبی انجام نگیرد، به کارگیری روش ارائه خدمات قراردادی با مشکلات آشکاری مواجه خواهد شد. روش قراردادی زمانی به بهترین وجه کار می‌کند که بتوان پی‌آمدهای آن را به سادگی مشخص کرد. هنگامی که اهداف مبهم هستند و نمی‌توان به سادگی آنها را مکتوب کرد و یا در جایی که فساد به صورت امری طبیعی درآمده است، استفاده از روش قراردادی احتمالاً با موفقیت همراه نخواهد بود.
پنجم، این احساس وجود دارد که هنوز یک الگوی منحصر به فرد برای توسعه که همگان باید از آن پیروی کنند، وجود دارد. نمی‌توان انکار کرد که این موضوع در الگوی قدیمی اداره امور توسعه یک اشتباه بود، ولی قطعاً مجبور کردن کشورهای در حال توسعه به پیروی از یک الگوی منحصر به فرد غربی، مشکل‌ساز خواهد بود.
ششم، همان‌طور که خواهد آمد، روند سیاسی شدن مدیریت (که در کشورهای در حال توسعه به مراتب وسیع‌تر است) به صورت یک معضل وجود دارد. زمینه‌های زیادی برای سیاسی شدن خدمات دولتی (از جمله اعطاء قراردادها به دوستان صمیمی و نظایر آن) وجود دارد. به هر حال در الگوی قدیمی نیز چنین اقداماتی متداول بود، بنابراین نمی‌توان انتظار داشت که با تغییر الگو، همه آن اقدامات از بین بروند.
و بالاخره هفتم، وجود مشکل بالقوه انتظارات گسترده می‌باشد. آنچه مدیریت دولتی نوین به کشورهای در حال توسعه ارائه می‌دهد، به مراتب بیشتر از الگوی شکست‌خورده بوروکراتیک است. به هر حال، این الگو نیز احتمالاً نمی‌تواند بر مشکلات آشکار کشورهای در حال توسعه فایق آید، می‌توان از هر نوع مدیریتی انتظاراتی بیش از حد متعارف داشت و این انتظارات بی‌حد می‌تواند منجر به شکست آن شود.
الگوی بوروکراتیک قدیمی تنها سبک مدیریت مناسب برای کشورهای در حال توسعه است از سوی دیگر اگر گفته شود بوروکراسی سنتی تنها طریقی است که کشورهای در حال توسعه، به ویژه هنگامی که الگوی سنتی در گذشته به شکلی بارز شکست خورده باشد، می‌توانند آن را اعمال کنند، به نوعی از آن حمایت کرده‌ایم.
[1]. Wilson
