مدیریت دولتی نوین9-مدیریت مؤلفه‌های محیطی

مدیریت دولتی نوین

فصل نهم

مدیریت مؤلفه‌های محیطی

جهت دریافت نسخه الکترونیکی فایل،کلیک کنید

نویسنده :آون هیوز

تلخیص :سیده هدی شمس

مقدمه

مؤلفه‌های محیطی، عوامل اثرگذار بااهمیتی هستند که مدیران در انجام وظایف مدیریتی خود نباید آنها را از نظر دور دارند. مدیریت مؤلفه‌های محیطی اکنون به روشی کاملاً متفاوت با آنچه تحت مدل سنتی اداره امور صورت می‌گرفت، انجام می شود. این تفاوت، دو جنبه دارد. نخست، در درون‌بروکراسی، نیاز واقعی و درک‌شده‌ای برای مدیریت روابط خارجی وجود دارد، چیزی که با دیدگاه داخلی و محدود مدل سنتی تفاوت آشکار دارد. دوم، گروههای ذینفع ـ مهمترین بازیگران خارجی ـ اکنون به عنوان کسانی که نقشی کاملاً بزرگتر و مثبت‌تر در فرآیند خط‌مشی‌گذاری و اداری دارند، تلقی می‌شوند.

نیاز به تمرکز خارجی[1]

هر سازمانی باید به دنیای خارجی نیز توجه داشته باشد، زیرا این دنیای خارجی، زمینه‌ای است که فرصتها و تهدیدات سازمان را در آن می‌توان یافت. برنامه‌های عمومی مشهودترند، به همه شهروندان تعلق دارند و تنها به مصرف‌کنندگان بلاواسطه مربوط نمی‌شوند. استفاده‌کنندگان و مالیات‌دهندگان، همه احساس مقداری مالکیت دارند. به عنوان مثال، کمک دولت به هنر، مورد علاقه مستقیم و آشکار جامعه هنری است، اما ممکن است مورد توجه مالیات‌دهندگانی که هیچ علاقه‌ای به هنر ندارند نیز واقع شود، از این باب که چرا پولشان در این راه هزینه می‌شود.

وجود محدودیتهای سیاسی بیرونی و سطوح بالای پاسخگویی، تمرکز بیرونی بیشتری را برای آگاه شدن سازمان عمومی از محیط خود و اداره محدودیتهایش، ضروری می‌سازد.

با سازمانهای بیرونی به نحوی باید ارتباط داشت. دستورالعمل‌هایی باید تدوین شده و به اجرا درآیند؛ مختصر اینکه، فرآیند ارتباط با اجزای بیرونی، یکی از وظیفه‌های مدیریت است. در مدل آلیسون (1982، ص 17) «مدیریت مؤلفه‌های خارجی» به عنوان بخشی از وظیفه مدیریت دولتی، عبارت است از: 1) ارتباط با واحدهای بیرونی همان سازمان یا هماهنگ کردن بخشهای سازمان؛ 2) ارتباط با سازمانهای مستقل، مثل سایر بخشهای دولت، کسب و کار و گروههای ذینفع؛ و 3) ارتباط با مطبوعات و مردم.

نخستین وظیفه ماهیت هماهنگ‌سازی دارد، یعنی مربوط به دستورالعمل‌هایی است که توسط آنها سازمانهای تحت یک مدیریت واحد، فعالیتهای خود را هماهنگ می‌سازند. دومین وظیفه مربوط به ارتباط با سازمانهایی است که توسط سازمان دولتی مورد نظر کنترل نمی‌شوند، لیکن به نحوی بر عملیات آن تأثیر می‌گذارند. وظیفه سوم، یعنی ارتباط با مطبوعات و مردم، بنا به تعریف موضوع روابط عمومی است. این یک کار معمول سازمانی است، لیکن محیط بخش دولتی ممکن است آن را از روابط عمومی بخش خصوصی دشوارتر سازد. در بررسی مدیریت بیرونی، دو کارکرد یا وظیفه‌های اخیر، مهمترین وظیفه‌ها به نظر می‌آیند، اما نکته اول را نباید فراموش کرد. در حال حاضر، مدیریت مؤلفه‌های خارجی بر ارائه خدمت، اقتدار مصرف‌کننده و «توانمندسازی»[2] مشتریان تأکید می‌ورزد. با رنگ باختن مدل سنتی، ارتباط با بیرون برای سازمانهای دولتی اهمیت فراوانی یافته است. شاید بتوان گفت که شکست آشکار مدل قدیمی در ایجاد ارتباط با مؤلفه‌های بیرونی، احتمالاً مهمترین دلیل سقوط آن مدل بوده است.

روابط بیرونی در مدل سنتی

در مدل سنتی اداره امور دولتی، به روابط بیرونی اهمیت چندانی داده نمی‌شد. درون سازمان، یعنی ساختار و فرآیند مرکز توجه بود و فرض بر این بود که روابط بیرونی را سیاستمداران اداره می‌کنند. هر نوع ارتباط با مطبوعات، مردم، گروه‌های ذینفع یا سایر سازمانها خارج از وظیفه‌های کادر اداری تلقی می‌شد. هنگامی که افراد کادر اداری ناشناس تلقی می‌شوند، آنها نه می‌خواهند و نه می‌توانند که به عنوان نماینده یک اداره یا خط‌مشی ظاهر شوند، چه رسد به اینکه خود را به نحوی در اذهان عمومی شریک آن اداره یا خط‌مشی وانمود کند.

با توجه مجدد به نکات مورد اشاره آلیسون درباره مدیریت مؤلفه‌های بیرونی، می‌توان گفت که در مدل سنتی اداره امور دولتی، یا هیچ کدام مطلقاً به اجرا درنمی‌آمد و یا بسیار بد به اجرا درمی‌آمد. نخست، هماهنگی اگر انجام می‌شد، به صورتی بوروکراتیک بود. دوم، فرض این بود که ارتباط با سازمانهای مستقل، از جمله سایر بخشها یا سطوح دولت، نیز توسط رهبری سیاسی صورت می‌گیرد. نکته سوم آلیسون به ارتباط با مطبوعات و مردم بازمی‌گردد. بوروکراسی هر دو اینها را نسبتاً منفی می‌بیند و به عنوان بخش دیگری از وظیفه مؤلفه‌های بیرونی، به قلمرو سیاستمداران می‌راند. بخش دیگری از روابط بیرونی در مدل سنتی موضوع منفی دیگری بود که در آن، نظام اداری ممسکانه هر ذره از اطلاعات را مخفی و پنهان می‌کرد. با تسلط این طرز فکر، شگفت‌آور نیست که هر نوع ارتباط با دنیای بیرون از سازمان، به ویژه مطبوعات و مردم به امری منفی تبدیل می‌شود.

به طور کلی همچنان که از مدل متعصب بورکراتیک انتظار می‌رود، بیرون سازمان به عنوان خارج و آن سوی منافع و دانش فرد اداری منظور می‌شد. به علاوه مدل بوروکراسی مطلق، به دنیای بیرون نیازی نداشت. این مدل سازوکاری، خود بسنده فرض می‌شد که در پی پاسخ «بهترین راه کار» عقلایی، از طریق تفکر، فرآیند و سابقه است.

با وجود بحثهایی که در دهه 1970 درباره مشارکت مردم در گرفت، مدل سنتی قابلیت پذیرش مشارکت معنادار بیرونی‌ها را نداشت. بر پایه نظریه حاکم بر فعالیت آنها، روابط سیاسی باید توسط سیاستمداران برقرار می‌شد و بوروکراسی سنتی ماهیتاً تمایل به نظارت بیرونی نداشت. توجه اصلی کارکنان نظام اداری به درون سازمان معطوف بود و پرسشهایی از این دست که سازمان در زمینه بزرگتر اجتماعی چه وضعیتی دارد و ارتباط با بیرون را چگونه باید تنظیم و اداره کرد، بی‌اهمیت تلقی می‌شدند.

روابط بیرونی به عنوان یک وظیفه مدیریت

یک تغییر عمده نسبت به مدل سنتی، ‌درک این مطلب است که مؤلفه‌های محیطی را می‌توان و باید توسط خود بوروکراسی اداره کرد. دنیای بیرون را نباید به عنوان دشمن تلقی کرد که باید اطلاعات را از آن پنهان داشت و یا ارتباط و تماس با آن را محدود و ممنوع کرد، بلکه باید آن را موضوعی با اهمیت برای سازمان دانست که رویکرد جدیدی توسط مدیران دولتی را می‌طلبد. اکنون کارکنان نظام اداری توجه بسیار بیشتری به حوزه‌های بیان شده توسط آلیسون معطوف می‌کنند. درباره نکته اول، هماهنگی درون اداراه،‌ دست کم به صورت آرمانی،‌ بهبود یافته و این از طریق روشهای موردی، موقت[3] یا سلسله مراتبی گذشته نیست.

دوم، ارتباط با سازمانهای مستقل را نیز باید اساساً به عنوان حرکتی سیاسی شناخت، حرکتی سیاسی که در آن،‌ کارکنان نظام اداری هم به اندازه سیاستمداران دخالت دارند. آنچه فردی را در ارتباط با سایر بخشهای دولت و سازمانهای خارج از دولت، مدیر شایسته‌ای می‌کند،‌ بسته به آن است که او این روابط سیاسی گوناگون را چگونه مدیریت می‌کند. این امر به ویژه درباره مهمترین رابطه، یعنی رابطه با گروههای ذینفع مربوط مصداق دارد. ارتباط با گروههای ذینفع، اهمیت بسیاری دارد،‌ هم از نظر خودش و هم از نظر استفاده از آن برای پیروزی در جنگ داخلی بوروکراتیک.

سوم، مدیران بخش دولتی باید شخصاً با مطبوعات و مردم در ارتباط باشند. این ارتباطات، اکنون باید به عنوان بخش حیاتی وظیفه مدیریت به حساب آید. در مدل سنتی،‌ مردم و مطبوعات نسبت به وظیفه اصلی سازمان که صرفاً اداری بود، جنبی تلقی می‌شدند، بنابراین تنها کسی که باید به او سخن می‌گفتند کسی بود که دستورات را صادر کرده بود. این وضعیت، غیرواقعی بود. کارکنان نظام اداری اکنون در سخن گفتن با مردم، حضور یافتن در گردهمایی‌های حرفه‌ای، در نوشتن مقاله برای مجلات و به طور کلی مشهود بودن و به شخصیتی اجتماعی بدل شدن، آزادی بسیاری دارند.

گروههای ذینفع

مهمترین بخش مدیریت مؤلفه‌های بیرونی، برخورد با گروههای ذینفع است. گروههای ذینفع، شماری مشخصه دارند که پروس (1986، ص 84) آنها را «کارکردهای سیستماتیک» نامیده است: گروهها ارتباطات میان اعضا و حکومت را تسهیل می‌کنند؛ به تقاضاهای اعضایشان از حکومت و خط‌مشی‌هایی که آنها حمایت می‌کنند، مشروعیت می‌بخشند؛ به اعضایشان نظم می‌دهند؛ و گاهی حکومت را در اجرای خط‌مشی‌ها و برنامه‌ها یاری می‌کنند. اصطلاحات به کار رفته متفاوت است، برخی نویسندگان «گروههای ذینفع یا ذینفوذ» را می‌پسندد؛ در حالی که جمعی «گروههای فشار» را به کار می‌برند. در اینجا هر دو اصطلاح کاملاً به یک معنا گرفته شده، اما «گروههای ذینفع» ترجیح داده می‌شود. اینها گروههایی هستند که منافعی را نمایندگی می‌کنند؛‌ آنها با «فشار» کار می‌کنند، اما موفقیت گروههای فشار کمتر است. به عنوان یک اصطلاح، گروه فشار هاله‌ای هنجاری ارزشی به دور خود می‌تند و این نگرانی را پدید می‌آورد که برای تحمیل یا استفاده از فشار از چه چیز استفاده خواهد شد» (پتراکا، 1992، ص5). تفاوت عمده‌ای بین دو اصطلاح وجود ندارد.

ویلسون گروههای ذینفع را این‌گونه تعریف می‌کند «سازمانهای جدا از دولت، اگر چه غالباً نزدیک به دولت که کوشش می‌کنند بر خط‌مشی‌های عمومی تأثیر بگذارند» و بنابراین‏، «ارتباط نهادینه شده میان دولت یا حکومت و بخشهای عمده جامعه را تأمین می‌کنند» (1990، ص1).

گروهها، بخشی از دولت نیستند، اما «حلقه ارتباط نهادینه شده» با دولت‌اند، و «کارکرد سیستماتیک» آنها بااهمیت‌تر از آن است که در گذشته فرض می‌شد. مدیریت در بخش دولتی، بیش از پیش با مدیریت گروههای ذینفع سروکار دارد. به جای آنکه گروههای ذینفع مزاحم تلقی شوند، اکنون به صورت فزاینده‌ای جلب و جذب می‌شوند.

در سالهای اخیر، همچنان که گروههای ذینفع اهمیت یافته‌اند،‌ رابطه بوروکراسی با آنها تغییر کرده است. گروهای ذینفع، در بسیاری از موضوعات افکار عمومی را هدایت می‌کنند و صمیمانه در خط‌مشی‌گذاری و اجرای آن دخالت می‌کنند. گروههای ذینفع «اکنون یک نقش حیاتی ارتباطی ایفا می‌کنند،‌ بخشهایی از مردم را به دولت مربوط می‌کنند… و غالباً جایگزین تأثیر نخبگان و دخالت احزاب می‌شوند» (پروس، 1986، صص 80-79). به جای آنکه خط‌مشی‌ها توسط حزب و بوروکراسی‌ها تدوین شوند و گروههای ذینفع برای اعمال نظریات خود،‌ دست به اعمال نفوذ بزنند، دولت و بوروکراسی نیاز دارند که گروههای ذینفع، نقش خودشان را ایفا کنند. پروس معتقد است که تغییر ارتباط میان بوروکراسی و گروهها، با خدشه‌دار شدن مشروعیت و جایگاه بوروکراسی آغاز شد. این فرآیند که در دهه 1950 شروع شد، دست‌کم تا حدودی ناشی از سیستم ناکارآمد و غیرمؤثر مدیریت بود (1986، ص 73). پیشرفت بوروکراسی نماینده[4]، بوروکراسی را به ویژه در سازمان‌هایی که با رفاه اجتماعی و گروههای اقلیت سروکار داشتند، با کاهش مشروعیت روبرو نمود. اما «توسعه و نهادینه شدن گروههای خط‌مشی[5] که در هر رشته از وظایف دولت فعالیت دارند، رایجترین استراتژی بوده است» (پروس، ص 74).

گروهها خط‌مشی به کسانی که از خط‌مشی بیشترین تأثیر را می‌پذیرند، فرصت می‌دهد تا بر خط‌مشی‌های مذکور تأثیر گذارند. در این صورت است که سازمانها می‌توانند بگویند که خط‌مشی‌های آنها حاصل همرایی در بخش تحت تأثیر آن خط‌مشی‌هاست.

گروه های خط‌مشی

تردیدی نیست که در سالهای اخیر، دولت و گروههای ذینفع به هم نزدیکتر شده‌اند. این بحث توسط برخی اندیشمندان (ریچاردسون و جردن 1979؛ پروس 1986) که ادعا کرده‌اند «گروههای خط‌مشی» در وضعیتی پدید می‌آیند که سازمانهای ویژه و گروهای ذینفع آن حوزه خاص، در فرآیند خط‌مشی‌گذاری شرکای اثربخشی باشند، شرح و بسط داده شده است. این نظر حتی به معنای ارتباط نزدیکتری است و بر نحوه نگرش بر فرآیند سیاسی تأثیر دارد.

ایده گروههای خط‌مشی توسط پروس توسعه بیشتری داده شد. مطالعات او در کانادا نشان داد که رقابت واقعی در حوزه سیاسی غالباً مربوط به گروههای خط‌مشی است. تعریف گروه خط‌مشی چنین است: «بخشی از نظام سیاسی که بر اساس مسؤولیت کارکردی، منافع و دانش تخصصی‌اش ـ تأثیر تعیین‌کننده‌ای بر تصمیمات دولتی در حوزه مشخصی از فعالیت عمومی به دست می‌آورد و به طور کلی جامعه و به طور مشخصی مقامات بومی به آن اجازه می‌دهند تا خط‌مشی‌های عمومی در آن زمینه را تعیین کند» (1986، ص 98). اعضای گروههای خط‌مشی از ادارات دولتی، گروههای فشار، خبرنگاران، و منفردانی از جمله دانشگاهیان علاقمند به خط‌مشی‌های معینی تشکیل می‌شوند.

پدید آمدن گروه خط‌مشی بر طرز کار بوروکراسی تأثیر داشته و به اعتقاد پروس از کاهش نفوذ بوروکراسی سرچشمه گرفته است. مقامات عمومی اکنون باید در گروه خط‌مشی حامی پیدا کنند، «تأیید سایر سازمانهای دولتی، گروههای فشار، شرکت‌های سهامی، نهادها و افرادی با منافع یا دخالت مشخصی در خط‌مشی‌گذاری را به دست آورند. برای بحث فعلی، حرکت به جانب گروههای خط‌مشی دو جنبه دارد.

نخست، بوروکراسی و مدل بوروکراتیک اعتبار و نفوذ خود را از دست داد و این امر باعث بروز ابتکارات دیگری در روابط بین دولت و گروههای ذینفع شد. افول بوروکراسی با افول مدل سنتی اداره امور، همزمان و همراه بود. اگر قدرت و نفوذ بوروکراسی واقعاً تنزل یافته، مشروعیت باید از جای دیگری تأمین شود. می‌توان گفت که گروههای ذینفع، خلاء قدرت ناشی از افول بوروکراسی را پر کرده‌اند.

دوم، رابطه میان دولت و گروهها به یک نظام بازتر سیاسی تغییر یافته است، نظامی که در آن، خط‌مشی‌ها نتیجه رقابت سیاسی میان گستره‌ای از بازیگران داخلی و خارجی است. در این رقابت، گروههای ذینفع اهمیت خاصی دارند، آنچنان که بوروکراسی در مبارزه‌اش با بقیه بخشها، کمک آنها را طلب می‌کند. توانایی ارائه توصیه‌های فنی و کمک در اجرای خط‌مشی‌ها دو منبع اساسی گروههاست.

مسائل ناشی از تکیه بر گروههای ذینفع

یکی از مشکلات ناشی از تکیه بوروکراسی بر گروههای ذینفع، مشکل تئوریک است. یعنی اینکه گروههای ذینفع و اهمیت فزاینده آن برای سیستم سیاسی را از نظر تئوری چگونه باید نگریست. در اینجا به ذکر نوع مسائلی که این تئوری‌ها پدید می‌آورند، بسنده می‌شود.

رقابت گروهی سودمند است

بسته به اینکه کدام تئوری را برگزینیم، تعامل میان گروهها و اتکای بوروکراسی بر آنها ممکن است مطلوب یا نامطلوب تلقی شود. از نظر کثرت‌گرایان[6]، رقابت میان گروهها برای فرآیند خط‌مشی‌گذاری و حتی نتیجه آن، سودمند است.

فکر اصلی در کثرت‌گرایی این است که دولت خودش شرکت‌کننده فعالی در فرآیندهای گروه و رقابت نیست، بلکه به عنوان داور، می‌گذارد گروههای رقیب علیه یکدیگر مبارزه کنند. اگر موضوعی در عرصه عمومی پدید آید و گروه ذینفعی بر له آن فعالیت کند، در آن صورت کسانی که با آن مخالفند گروه ذینفع خود را تشکیل می‌دهند. در این تئوری، رابطه سیالی میان سازمان و گروههای متعددی که در محیط سازمان‌اند و از آن سود می‌برند یا زیان می‌بینند، وجود دارد. هیچ گروهی همه قدرت را در اختیار ندارد و هرگونه فعالیت دولت از رقابت میان گروهها ناشی می‌شود.

کثرت‌گرایی در نگاه نخست، تئوری جذابی است و در برخی موقعیتها، در تعامل میان دولت و گروهها و بین گروهها تمایلات کثرت‌گرایانه را می‌توان در کار دید. در هر جامعه توسعه یافته، گروههای متعددی هستند که معمولاً در دو طرف هر موضوعی قرار می‌گیرند. اما به عنوان یک تبیین کلی، این تئوری هم مشکلات مربوط به خود را دارد. از جمله، همیشه این ادعای گزاف بوده است که وجود گروهها به خودی خود دلیل وجود دموکراسی است. همچنین اینکه گفته شود دولت صرفاً یک ناظر، تماشاچی یا داور است و از خودش نظری ندارد، غیرواقعی و ساده‌لوحانه به نظر می‌رسد. کثرت‌گرایی همچنین این واقعیت را که گروهها برابر نیستند و برخی گروهها همیشه به دولت دسترسی دارند، در حالی که بقیه از دایره بیرون‌اند، نمی‌تواند توضیح دهد.

اگر روابط میان دولت و گروهها بر اساس الگوی پیوستگی ویکی شدن[7] رفتار گروههای ذینفع باشد، نیز مسائل مشابهی بروز خواهد کرد. تئوری پیوستگی بر این عقیده استوار است که رابطه‌ای پیوسته و یکی شده میان سازمانهای دولتی و گروههای ذینفع یا گروههایی که صاحبان منافع عمده را نمایندگی می‌کنند، وجود دارد؛ و این رابطه، معمولاً به عنوان توافقی میان کسب و کارهای بزرگ، اتحادیه‌ها و دولت دیده می‌شود.

رقابت گروهی زیان‌بخش است

عده‌ای بر این باورند که واگذاری اختیار تعیین خط‌مشی به گروهها، اثربخشی دولت را کاهش می‌دهد. اولسون و استایگلر، که هر دو طرفدار تئوری اقتصادی «انتخاب عقلایی» (ر.ک فصل 4) هستند. به شیوه‌های مختلفی مدعی هستند که گروههای ذینفع ممکن است موجب انتخاب خط‌مشی‌های نامطلوبی شوند.

اولوسن اظهار می‌کند (1982 و 1965) که کثرت‌گرایی غیرمنطقی است و نگرش کثرت‌گرایانه «اساساً معیوب» است. گروههای بالقوه ضرورتاً به گروههای بالفعل تبدیل نمی‌شوند، زیرا سازمان‌دهنده یک گروه بزرگ، سهم بزرگی از منافع تغییر یک خط‌مشی، در مقایسه با هزینه‌های سازمان، بر حسب کوششها و زمان صرف شده، نصیب نمی‌برد. به جای آنکه به زعم تئوری کثرت‌گرایی، گروههای بزرگ، مهمتر و قدرتمندتر باشند، در واقع، گروههای کوچک سلطه می‌یابند و در گرفتن موافقت دولت با دیدگاههای خودشان توفیق می‌یابند. گروههای کوچک ـ گروههای ذینفع ویژه ـ تنها بخش کوچکی از جامعه را نمایندگی می‌کنند. این گروهها انگیزه چندانی برای ایثار به نفع جامعه ندارند و با مبارزه برای تخصیص سهم بزرگی از تولید جامعه به خودشان. بهترین خدمت را به اعضای خود می‌کنند در واقع، به نظر می‌رسد که گروههای کوچک در جامعه، به ویژه آنهایی که منافع اقتصادی مشترکی دارند، ‌قدرتشان بیشتر از تعداد اعضایشان است.

نگرش دیگری که در آن گروههای ذینفع باعث نتایج ضعیف‌تری می‌شوند، توسط استایگلر (1975) ابزار شده است. «تئوری تسخیری»[8] او می‌گوید که میان سازمان و گروههای ذینفع یک رابطه همکاری و همراهی[9] وجود دارد. سازمان نظم‌دهنده یک صنعت، توسط صنعتی که قرار است نظم داده شود، تسخیر می‌شود و بنابراین، فعالیتهایش تحت کنترل آن در می‌آید.

به نظر استایگلر هیچ نمونه‌ای از سود یا منفعت عمومی وجود ندارد. مقررات و فشارهای گروههای ذینفع که دولت مجبور به پیروی از آنها می‌شود، نتیجه‌هایی نامطلوبتر از آن می‌دهند که دولت خود را از این ماجراها کنار می‌کشید. اگر چه برای حمایت از بحث استایگلر شواهدی می‌توان ارائه کرد، ولی در کل موضوع، بیش از حد مبالغه شده است. نظر او این است که شانسی برای بهبود نظام سیاسی وجود ندارد و فعالیت سیاسی در پاسخ به تقاضاهای عمومی نمی‌تواند سودمند باشد.

اهمیت تئوری برای خط‌مشی گذاری

تئوری گروههای ذینفع، مطلق نیست، اما برای کار مدیران دولتی ارمغانهایی دارد. ریچ اظهار می‌کند که دو نوع «بینش دستورالعلملی»[10] مربوط به هم ولی با مفاهیم متفاوت، درباره نحوه تصمیم‌گیری مدیران دولتی وجود دارد: نخستین، «میانجی‌گری گروههای ذینفع»[11] و دومی، حداکثر کردن «منفعت خالص»[12] است.

میانجی‌گری گروههای ذینفع عبارت است از «داوری، وساطت، و مهارت عملی مذاکره و مصالحه» (1988، ص 129). به بیان دیگر، این مدل آشکارا به کثرت‌گرایی مربوط است. به نظر ریچ (1988، ص 132):‌  در اینجا مدیر دولتی بیشتر تحلیل‌گر است تا داور. مسؤولیت او نخست این تشخیص است که بازار کما بیش شکست خورده است و دخالت می‌تواند کارآیی آن را افزایش دهد؛ دوم، ساخت دادن به فرآیند تصمیم‌گیری است به نحوی که مسأله عمومی مربوط را مشخص و نمایان سازد.

ریچ معتقد است که در عمل، ترکیبی از این دو وجود دارد و بنابراین، از جلسات عمومی و تبادل نظر بیشتری دفاع می‌کند. اما اگر به گروههای ذینفع نقش بزرگتری واگذار شود، مسأله‌ای بروز خواهد کرد: خط‌مشی‌های عمومی، به احتمال زیاد از میانجی‌گری گروههای ذینفع (کثرت‌گرایی) حاصل می‌شود، نه از ملحوظ داشتن منفعت خالص و این مکتبی است که اولسون و استایگلر هم خود را متعلق به آن می‌دانند.

[1]. External Focus

[2]. Empowerment

[3]. Adhoc

[4]. Representative Bureaucracy

[5]. Policy Communities منظور گروههایی هستند که نسبت به خط‌مشی دارای اشتراک منافع می‌باشند.

[6]. Pluralists

[7]. Corporatism

[8]. Capture theory

[9]. Co-optive

[10]. Procedural vision

[11]. Interest group mediation

[12]. Net Benefit