مسأله یابی، دستورگذاری و مشروعیت یافتن خط‌مشی عمومی
بخش سوم
دستورگذاری (دستور کار)،فرآیند دستورگذاری (دستور کار)
جهت دریافت نسخه الکترونیکی فایل،کلیک کنید
دستورگذاری (دستور کار)
فرآیندی که نشان می‌دهد یک مسأله چگونه در سطح جامعه مطرح گردیده و سازمان مسئول، آن را برای تجزیه و تحلیل و یافتن راه‌حل در اولویت بررسی قرار می‌دهد فرآیند دستور کار[1] است. کوب و راس[2] دستور کار را فرآیندی تعریف کرده‌اند که از طریق آن خواسته‌های گروه‌های مختلف جامعه به مقوله‌های متعارض تبدیل می‌شوند تا توجه جدی مقامات دولتی را به خود جلب نمایند.
از میان مجموعه موضوعات یا مسائل قابل تصوری که ممکن است مورد توجه مقامات رسمی قرار گیرند تنها به تعدادی و نه همه آنها توجه جدی می‌شود. دولت‌ها با در دستور کار قرار دادن یک مسأله، هویت آن مسأله را مورد تأیید قرار داده و بر بعضی دیگر از مسائل چشم می‌بندند تا آنها را از اولویت ساقط نمایند. این مطلب، تا حدی گویای این واقعیت است که عوامل مؤثری از جمله گروهی‌های اجتماعی، ذی‌نفعان و گروه‌های فشار فعالند تا مسائلی به صورت اولویت‌دار جلوه نماید. نقش این عوامل با نقش دولت در تقابل و تعارض است. البته عمل گروه‌های اجتماعی، شاخص جامعه تکثرگرا[3] می‌باشند که در خط‌مشی‌های عمومی حضوری پررنگ و فعال دارند. اما شواهد تجربی نشان می‌دهد که فرآیند خط‌مشی در بسیاری از موارد، به وسیله اعضاء دولت و نه گروه‌های اجتماعی تعیین می‌شود. جان کینگدان، افراد خارج از حاکمیت را نیز در کنار مقامات رسمی دولتی، برای به رسمیت شناختن مسأله مهم می‌داند. ولی اظهار می‌کند که دستور کار فهرستی از موضوعات یا مسائل را در بر می‌گیرد که از طرف مقامات رسمی دولتی و افراد خارج از حاکمیت و نزدیک به آن مقامات، در هر زمان مورد توجه قرار گرفته می‌شود. با وجود آن که در نهایت، مؤسسات دولتی یا مقامات رسمی باید مسأله را به رسمیت بشناسند و با تأیید آنها، هویت مسأله احراز گردیده و برای بررسی در دستور کار قرار می‌گیرد، اما گروه‌های مختلف اجتماعی و ویژگی‌های سیاسی آنها از جمله مشارکت رأی‌دهندگان، توان احزاب در توزیع قدرت و حتی توده مردم، نقش مهمی را در شناسایی مسائل و اولویت آنها ایفا می‌نمایند. البته نمی‌توان انکار نمود برخی از مسائلی که در دستور کار قرار میگیرند آثار و علائم روشنی مبنی بر عمومی بودن، ندارند ولی مورد تجزیه و تحلیل قرار میگیرند و خط‌مشی‌هایی به عنوان راه‌حل این مسائل نیز اتخاذ می‌شود و جامعه نیز باید از آنها تبعیت نماید. بام گارتنر و جونز[4]، فرآیند دستور کار را شامل بحث، مجادله و ترغیب میان ذی‌نفعان خط‌مشی می‌دانند که هر کدام از آنها مدارک و مستنداتی را در حمایت از مواضع خود ارائه می‌دهند. گروه‌های اجتماعی و سیاسی یا توده مردم از طریق بحث و نظر یا از طریق واکنش نشان دادن به سیاست‌های دولتی از وجود مسأله را خبر می‌دهند. آنها همچنین ممکن است با رفتارهای سیاسی و اعتراض‌آمیز و یا بی‌رغبتی به بعضی از اقدامات دولتی که نیازمند پشتیبانی و تأیید مردم یا مشارکت آنان می‌باشند، مسئولان را متوجه وجود مسأله عمومی نمایند.
فرآیند دستورگذاری[5] (دستور کار)
ماهیت دستور کار، مبین پیچیدگی‌های زیادی در نحوه قرار گرفتن یک موضوع در دستور کار دولت یا سازمان‌های دولتی است. این پیچیدگی از احساس نیاز به خط‌مشی در احزاب و گروه‌ها تا افراد یا حتی خود دولت شروع شده و تا قانع‌سازی دولت جهت بررسی و پاسخ به آن ادامه می‌یابد. احساس نیاز جامعه و حتی پاسخ‌های دولت تحت تأثیر عوامل مختلفی قرار میگیرند؛ شرایط سازمانی، ایدئولوژی‌های بازیگران عرصه خط‌مشی‌گذاری و منافع حاصله از خط‌مشی‌ها و به طور کلی صاحبان نفوذ و قدرت، دستور کار را تحت تأثیر قرار می‌دهند. فرآیند دستور کار در برگیرنده بحث، مجادله و علاقه‌مندی میان ذی‌نفعان در خط‌مشی است و هر کدام از آنها مجموعه‌ای از مستندات و مباحث را به منظور حمایت از نظرات خود ارائه می‌نمایند. این بحث‌ها و مجادله‌ها ممکن است بر روی وجود یک مسأله یا چالش در بین گروه‌ها و سازمان‌های دولتی آغاز گردد و در مواردی همچون مشخص شده راه‌حل‌ها، جذب حامیان و یا مخالفان مسائل مطرح شده ادامه یابد و حتی تمکین یا پذیرش دستگاه‌های دولتی به وجود مسأله را در برگیرند.
فرآیند دستور کار از وجود یک مسأله یا چالش در اجتماع آغاز می‌گردد، مسأله یا چالشی که بعضی از اعضاء جامعه از جمله گروه‌ها و احزاب به وجود آن معترف بوده و حتی وجود آن را لمس می‌کنند و آثار آن را مشاهده می‌نمایند. مسأله ممکن است چالشی مربوط به آینده باشد و عامه مردم که سرگرم زندگی عادی و امور روزمره خود بوده و آینده‌نگری آن چنانی ندارند، آن را حس نکنند. همه این موارد اما در ردیف اولویت‌های دولتی برای بررسی در دستور کار را میگیرند. گروه یا مرجعی که مسأله را طرح نموده است به دنبال جلب آراء و افکار عمومی و توافق سازمان‌های دولتی، برای پذیرش آن و قرار دادن در اولویت‌ها می‌باشد. به دنبال طرح چنین مسأله‌ای، دیدگاه‌های مخالف و موافق مطرح می‌شوند و جوانب مسأله را مورد بررسی قرار می‌دهند. مسأله ممکن است به صورت دستور کار عمومی مطرح گردد و حتی افکار عمومی آن را به عنوان مسأله عمومی قبول کرده باشند، اما در صورتی در دستور کار سازمانی قرار می‌گیرد که حمایت کافی صورت گرفته باشد و مخالفت‌ها در مقابل موافقت‌ها و حمایت‌ها سبب دلسردی یا ممانعت از پذیرش دستگاه‌های دولتی نگردیده باشد. کوب و راس، نقطه آغاز فرآیند دستور کار را از طرح مسائل و موضوعات در دستور کار عمومی می‌دانند که طی ساز و کار مشخصی به دستور کار سازمانی تبدیل شده و موضوع به طور رسمی مورد پذیرش دولت واقع می‌شود.
به اعتقاد کوب و راس فرآیند دستورگذاری از زمانی که مسائل از شکل دستور کار منظم شروع و به دستور کار سازمانی تبدیل می‌شوند چهار مرحله مشخص را شامل می‌شود:
- طرح مسائل و موضوعات
- مشخص شدن راه‌حل‌ها
- افزایش حمایت از مسائل مطرح
- در صورت حمایت کافی، در دستور کار سازمانی قرار گرفتن
کوب و راس سه الگو یا مدل را برای تنظیم دستور کار تشخیص دادند: مدل ابداع بیرونی[6]، مدل بسیج عمومی[7] و مدل ابداع درونی[8]
از نظر آنها مدل ابداع بیرونی مخصوص جوامع کثرتگرای لیبرال است. در این مدل موضوعات در گروه‌های غیردولتی مطرح می‌شوند و سپس به حد کافی گسترش می‌یابند تا ابتدا به مرحله دستورگذاری عمومی وارد شوند و در نهایت به دستور کار رسمی انتقال یابند. در این مدل گروه‌های اجتماعی نقش اصلی را بر عهده دارند. مدل ابداع بیرونی با وضعیت‌هایی سازگار است که در آن گروه‌های بیرونی از ساختار دولت 1) یک نارضایتی را مطرح کنند 2) بکوشند منافع ناشی از موضوع را به سایر گروه‌های جامعه گسترش دهند تا 3) فشار کافی بر تصمیم‌گیرندگان وارد آورند و موضوع را برای توجه جدی در دستور کار رسمی قرار دهند.
مدل بسیج عمومی، مدلی کاملاً متفاوت است. کوب و راس آن را به رژیم‌های تمامیت خواه نسبت می‌دهند. مطابق این مدل تصمیم‌گیرندگان سعی می‌کنند مسأله‌ای را از یک نهاد رسمی به دستور کار عمومی منتقل سازند. در این مدل، ابتدا بدون آنکه عامل محرک نارضایتی عمومی مشخص شده باشد، موضوعی رأساً به وسیله دولت در دستور کار رسمی قرار می‌گیرد. عموم مردم تا لحظه اعلام رسمی به کلی از مراحل تدوین آن بی‌خبر می‌مانند. موضوع مهم افزایش حمایت از خط‌مشی جدید است، زیرا اجرای موفق آن منوط به واکنش مطلوب عموم نسبت به آن است.
در مدل ابداع درونی، گروه‌های اثرگذار با دسترسی خاصی که به تصمیم‌گیرندگان دارند، خط‌مشی‌ها را مطرح می‌کنند، ولی لزوماً خواستار آن نیستند که آنها را آشکار کرده و در معرض رقابت بین مردم قرار دهند. موضوع و بیان جزییات آن به طور هم‌زمان در یک گروه یا سازمان دولتی صورت می‌گیرد که در آن نارضایتی اعلام می‌شود و راه‌حل‌های بالقوه مشخصی برای مسأله تعیین می‌شود. تنها گروه‌ها یا سازمان‌هایی در جریان موضوع قرار میگیرند که یا از آن مطلع هستند یا به آن علاقه دارند.
مدل ابداع بیرونی نوعاً به مردم‌سالاری‌های لیبرال، مدل بسیج عمومی معمولاً به دولت‌های سوسیالیست تک‌حزبی و مدل ابداع درونی به رژیم های تمامیت خواه و دیوان‌سالار مربوط است.
این جنبه خاص از تحلیل کوب و راس گمراه‌کننده و اساساً غیرضروری است. در این تحلیل هر رژیم سیاسی با سبک خاصی از دستورگذاری مشخص شده است، بدون آنکه امکان تعمیم دقیق دستورگذاری بر حسب نوع رژیم مقدور باشد، متغیر اصلی ماهیت موضوع است نه نوع رژیم
[1]. Agenda Setting
[2]. Cobb & Ross
[3]. Pluralist
[4]. Baumgartner and Jones
[5]. Agenda Setting Process
[6]. Outside InitInside Initiationiation
[7]. Mobilization
[8]. Inside Initiation
