مقدمه ای بر فلسفه نظریه های مدیریت دولتی1-2 : تأملی بر بنیان‌گذاری مدیریت دولتی

مقدمه ای بر فلسفه نظریه های مدیریت دولتی

فصل دوم تأملی بر بنیان‌گذاری مدیریت دولتی

بخش یکم: شالود‎ه‌های رشته مدیریت دولتی

به اهتمام : دکتر حسن دانایی فرد

دکتر سید مهدی الوانی

جهت دریافت نسخه الکترونیکی فایل،کلیک کنید

مقدمه[1]

پل ون رپیر[2] در کتاب خود راجع به “وودرو ویلسون[3]“، جایگاه ویلسون به عنوان بنیانگذار حوزه علمی دانشگاهی مدیریت دولتی را مورد نقد قرار می‌دهد ]218-203: 1984؛ 490-477: 1983[. ون رپیر با موضوع‌گیری مخالف نسبت به این پیش فرض پذیرفته شده: که مقاله مشهور ویلسون، یعنی “مطالعه مدیریت دولتی[4]” نقش عمیقی در پایه‌گذاری مدیریت دولتی به عنوان یک حوزه مستقل ایفا کرده است، ادعا می‌کند که هر گونه پیوندی بین مقاله مشهور ویلسون و تکامل بعدی رشته مدیریت دولتی کاملاً بی‌اساس است. به اعتقاد وی، این مقاله هیچ گونه تأثیری نه بر تکامل نظریه و نه هم بر عمل مدیریت دولتی از سال 1950 م به بعد داشته است. محور تمرکز این فصل به بررسی دیدگاه ون‌ریپر در مورد نقش ویلسون در رشته یا نظریه مدیریت دولتی[5] است. در این راستا چهار پیش فرض مورد بحث قرار داده می‌شود.

1ـ ویلسون به عنوان بنیانگذار رشته مدیریت دولتی

به گفته ون‌ریپر ]1983:478[ چهار پیش‌فرض، زیربنای “افسانه ویلسون[6]” است. نخست این که رشته مدیریت دولتی به عنوان حوزه مستقل مطالعه با ویلسون و مقاله مشهور او آغاز شده است ]1984:204[. ون ریپر با ذکر این نکته، که “آغاز مطالعه مدیریت دولتی با مقاله مشهور ویلسون” به طور گسترده‌ای پذیرفته شده، در پی تنزل جایگاه ویلسون است. وی اقرار دارد که ویلسون در کنار ویلابی[7] و فرانک گودنو[8] یکی از بنیانگذاران رشته مدیریت دولتی است ولی مدعی است که اعطای این لقب به “دورمن ایتون[9]” و “ریچارد الی[10]” سزاوارتر یا برابر با ویلسون و دیگران است.

بر این گفته، به ترتیب دو تفسیر وجود دارد: نخست این که ون ریپر با بیان این که ویلسون به عنوان تنها بنیانگذار رشته مدیریت دولتی مدرن تصور می‌شود یک فرد پوشالی را منصب می‌دهد. اگر چه گفته‌های بی‌اساس در ادبیات مدیریت دولتی ممکن است یافت شود، ولی پژوهش‌هایی که بر منشأ و مبدأ رشته مدیریت دولتی متمرکز هستند، این نکته را روشن می‌کنند که ویلسون و دیگران، خصوصاً گودنو از نخستین کسانی بودند که اصول زیربنایی برای “اصلاح خدمات شهری” و نه صرف مدیریت دولتی به عنوان یک رشته را مطرح کردند. دوم آن که محسوب کردن “ایتون” یا “الی” به عنوان بنیانگذار همکار رشته مدیریت دولتی، معنای بنیانگذاری را بی‌ارزش کرده و دلالت بر آن دارد که معنای بنیانگذاری درست درک نمی‌شود. هم ویلسون در مقاله خود و هم گودنو در کتاب خود تحت عنوان “اداره و سیاست[11]” شالوده تصور کردن مدیریت دولتی به عنوان حوزه‌ای مستقل و متمایز مطالعه را دقیقاً تصریح می‌کنند. به گفته ون ریپر، در مقابل، “ایتون” ما را به مطالعه مدیریت دولتی تشویق می‌کند و گفته می‌شود که “الی” به عنوان معلم ویلسون علاقه او به مدیریت دولتی را برانگیخته است؛ هیچ کدام از این واقعیت‌ها، بنیان‌گذاری را در معنای کامل‌اش نشان نمی‌دهد.

2ـ ویلسون به عنوان تأثیرگذار مستمر

دومین پیش فرضی که ون ریپر آن را مورد چالش قرار می‌دهد این است که از سال 1887 تا به امروز ویلسون ]1984:204[ تأثیری مستمر و ارزشمندی بر رشته مدیریت دولتی داشته است. اما استدلالی که در اینجا مطرح می‌شود آنست که ویلسون بعد از چاپ مقاله مشهورش، برای پیشرفت علم مدیریت دولتی مطلبی به رشته تحریر در نیاورد و سخنرانی‌های او در مورد مدیریت دولتی قبل از آغاز قرن بیستم، پایان یافت و هیچ کدام از دانشجویان وی حداقل به عنوان پژوهشگران مدیریت دولتی راه او را ادامه ندادند. در این جا حق با ون ریپر است. اکنون تأثیر مقاله ویلسون چیست؟ ون ریپر بر اساس نتایج بررسی خود در مورد ادبیات مدیریت دولتی بین سال‌های 1890ـ1925 در مورد رهبران رشته علم سیاست و مدیریت دولتی ادعا می‌کند که در هیچ کدام از آثار این اندیشمندان به مقاله ویلسون استناد نشده است.

ظاهراً نخستین بار، “لئونارد وایت[12]” در چاپ اول کتاب درسی مشهور خود در سال 1926 م از آن ذکر می‌کند. اما وایت نیز در چاپ‌های بعدی کتاب خود توجه زیادی به مقاله ویلسون نمی‌کند و ون ریپر به عنوان دانشجوی وایت در دانشگاه شیکاگو که به نقش ویلسون بین سال‌های 1938ـ1942 توجه اندکی معطوف می‌دارد، تجربه شخصی خود را گواه این ادعا مطرح می‌کند. پس به نظر می‌رسد که از دهه 1930 م، مقاله ویلسون به طور کلی مورد بی‌توجهی قرار گرفته و تا سال 1950 م هیچ‌گونه برجستگی واقعی از خود نشان نداده است. بدین ترتیب، می‌توان گفت که مقاله ویلسون در شکل‌گیری رشته نقشی نداشته یا این که نقش آن معدود بوده است ]ون‌ریپر 208ـ1984:207[.

در عین حال، ون ریپر این استدلال را به داستان چگونگی تلاش ناموفق لوئیس براون‌لا[13] برای کسب مجوز از دانشگاه کلمبیا برای انتشار مجدد مقاله ویلسون به عنوان مقاله پیشتاز در نخستین شماره فصلنامه “بررسی مدیریت دولتی[14]” ارتباط می‌دهد. با توجه به این که این مقاله در اعلامیه رسمی بنیانگذاری جامعه امریکایی مدیریت دولتی بود، دلیل انتخاب براون‌لاو چه بود؟ براوان لاو مدعی بود که هدف ما از این اقدام آن بود که فصلنامه با نوعی تأییدیه رهبری ویلسون در رشته مدیریت دولتی آغاز شود ]ون ریپر 1984:212[. اما بر اساس نتیجه‌گیری ون ریپر، دلیل بروان لاو بی‌اساس است؛ بنابراین انتخاب وی کاملاً بی‌معناست.

آنچه کروان 1986 م را ترغیب کرد تا نتیجه‌گیری براون‌لاو را نسبت به ون ریپر مطلوب‌تر بداند، پیوستگی چشمگیر در دکترین یا رویکردی است که مقاله ویلسون در آثار افراد برجسته بعدی مدیریت دولتی در ادبیات بعد از جنگ جهانی دوم بر جای می‌گذارد. حوزه جدید به عنوان یک دکترین یا نظریه اداری مجموعه‌ای از پیش فرض‌های معینی بود که در قالب جملات مختصری توسط لئونارد دی‌وایت در مقدمه چاپ نخست کتابش به شرح زیر آمده است:

1. اداره امور فرایندی است یکپارچه که در ویژگی‌های بنیادین‌اش ـ هر جا که مشاهده شود ـ اساساً یکسان و یک شکل است.
2. مطالعه اداره امور، باید از مبنای مدیریت آغاز شود نه از قانون.
3. مدیریت هنر تحول به سمت و سوی نوعی علم است.
4. مدیریت به صورت هسته و محور مسئله فراروی دولت مدرن تبدیل شده و تبدیل خواهد شد ]وایت xvi: 1955[

همان‌طور که در ادامه فصل خواهیم دید، همه این چهار پیش‌فرض، در مقاله ویلسون به چشم می‌خورد و تاکنون به عنوان محور غالب ادبیات مدیریت دولتی مطرح بوده‌اند. بنابراین، حتی اگر در ادبیات مورد بررسی ون ریپر ذکری از مقاله نشده است، ولی به عنوان نخستین بیانه از اصول جهت دهنده حوزه جدید مدیریت دولتی جایگاه منحصر به فردی دارد. پس چرا ذکری از آن نشده است؟ شاید ماهیت پیچیده و متناقض آن اقتضا کرده است.

3ـ ویلسون به عنوان طراح دوگانگی[15] سیاست ـ اداره

پیش‌فرض سوم افسانه ویلسون این است که ویلسون دوگانگی کلاسیک سیاست و اداره را وضع کرد و به طور واقعی به آن باور داشت. دیدگاه ون ریپر ]209-208: 1984[ این است که اگر چه ویلسون قصد وضع شکلی از دوگانگی اصلی نداشت، ولی مقاله وی چنان متناقض و نسبت به موضوع مورد بحث آن چنان ابهام ایجاد کرده است که از ارائه هرگونه تفسیر دقیقی از معنای آنچه وی در ذهن داشته است جلوگیری می‌کند. ون ریپر آنگاه فراتر رفته و مدعی است که مسئول طرح این دوگانگی سیاست اداره در قرن نوزدهم اصلاح‌گران خدمات شهری بودند. اما ویژگی بارز آنها، تمایز بین سیاست و اداره نبود، بلکه تمایز یا دوگانگی بین خدمات شهری حزب محور و خدمات شهری بی‌طرفانه غیرحزبی بود.

همان‌طور که گفته شد، کراون ]1986[ با این گفته ون ریپر که برهان مقاله ویلسون پیچیده و غالباً مبهم و متناقض است موافق است. اما آن طور که ون ریپر مدعی است که هیچ‌گونه تمایز و تفکیک معناداری در مدیریت دولتی در اثر چاپ این مقاله شکل نگرفته، نتیجه‌گیری نمی‌کند. در حقیقت، در تحلیل کروان ]1987[ از مقاله که در سال 1977 در فصلنامه طرز حکومت[16] به چاپ رسید، نه یک نوع تمایز، بلکه سه نوع تمایز بین سیاست و اداره را یافت که هر کدام ریشه در مبنایی متفاوت داشتند و از آن رویکرد به مطالعه مدیریت دولتی نگاه می‌کردند. اجازه دهید این تمایزات سه‌گانه را تا حد امکان به صورت خلاصه، اما با رویکرد تعیین هدف و مقصود ویلسون، مطرح کنیم ]کروان 343-1977:321[.

نخستین تمایز (از دیدگاه ویلسون تمایز غالب) ممکن است تمایز تکاملی[17] نامیده شود که بر اساس آن سیاست از نظر اهمیت (در زمان ویلسون)، به نقطه‌ای نسبتاً کم‌اهمیت در برابر وظایف اداری دولت تبدیل شده است. ویلسون ریشه این تمایز را در دیدگاه هگلی[18] از تاریخ می‌داند. سئوال کلیدی این است که در جهان مدرن قانون چگونه باید اجرا شود؟ این نکته، دلیل چرایی این گفته است که چرا آنچه امروز داریم، یعنی علم اداره، هرگز قبلاً نداشته‌ایم. این علم از آن جهت ظهور کرد که اجرای قانون نسبت به تدوین آن دشوارترست ]ویلسون 1941:484[. آنچه ویلسون را به این نتیجه‌گیری رهنمون ساخت این بود که سئوال‌های اصلی سیاسی کماکان وجود دارند، اما در نهایت پاسخ داده شده‌اند: ولی آیا عصر اداره امور وجود دارد یا فرا رسیده است؟ بنابراین به نظر می‌رسد که ویلسون به نوعی فرایند تاریخی تکاملی اعتتقاد داشت. در این جا از منظر دولت قانونی (دولت مبتنی بر قانون اساسی) این استدلال را مطرح می‌کنیم که عصر دموکراسی، عصر اداره امور است و کروان ]1986[ مسیر تکامل در ایالات متحده امریکا را آن طور که در دولت قانونی (دولت مبتنی بر قانون اساسی) و دیگر فعالیتهایش نشان داده می‌شود. می‌بیند.[19]

گرایش اصلی بحث ویلسون این نیست که فرایند تاریخی صرفاً سیاست را دموکراتیزه می‌کند؛ بلکه محور اصلی بحث آن است که به تدریج نیاز به سیاست را حذف می‌کند. در حقیقت این حذف سیاست است که مبنایی برای نوعی علم اداره فراهم می‌کند. علمی که زیربنایی ساختار اصلاحات پیشنهادی او (در قانون اساسی) را شکل می‌دهد. دومین تمایز بین سیاست و اداره، تمایز تحلیلی[20] است که اساساً دو قلمرو متفاوت (از حیث ماهیتی) ایجاد می‌کند و بر شالوده اثبات‌گرایی[21] استوار است[22]. این نوع تمایز، به نظر آشناست و با سنت ارتودوکسی[23] مدیریت دولتی[24]، آنچه ون ریپر، مفهوم کلاسیک دوگانگی می‌داند، مرتبط می‌شود. برخلاف تمایز تکاملی، در اینجا، کنار گذاشتن سیاست مطرح نمی‌شود. دلیل این امر در بخش دوم مقاله ویلسون ]1984:204[ مطرح می‌شود.

ویلسون با این جمله بحث را آغاز می‌کند که حوزه مدیریت دولتی، حوزه کسب و کار است، ولی حوزه مدیریت دولتی باید از نزاع سیاست دوری گزیند. ویلسون با بسط ماهیت مدیریت علمی می‌گوید:

حوزه اداره امور خارج از فضای سیاست قرار می‌گیرد. مسائل اداری، مسائل سیاسی نیستند؛ اگر چه سیاست، وظایف اداره را تدوین می‌کند، ولی اداره باید از تب و تاب دست‌کاری مقامات و پست های درونی خود در امان باشد ]ویلسون 1941:498[.

واضح است که در اینجا ویلسون نوعی تمایز تحلیلی بین مسائل سیاست یا تدوین وظایف و مسائل اداره یا اجرایی قایل است. اما در حمایت از روایی این گفته خود، استدلال نمی‌آورد. بیشتر از موضع نویسندگان برجسته آلمانی سخن می‌گوید که ما را به جدا کردن اداره از سیاست و قانون ترغیب می‌کند. ]ویلسون 1941:498[. مبانی این تمایز، روانشناختی است و تجلی تمایز بین اراده و عمل است. کاربرد تمایز تحلیلی است که شعور متعارف[25] ویلسون را با دشواری مواجه می‌سازد.

ویلسون ]1941: 496-497[. در تلاش خود برای طرح تمایز تحلیلی در عبارات زیر بحث خود را به پایان می‌رساند:

بین اراده و عمل تمایزی وجود ندارد، زیرا اداره‌کننده (مدیر) باید در انتخاب ابزار و وسایل برای انجام کار خود دارای اراده بوده و آن را اعمال کند. او نباید ابزاری صرفاً منفعل باشد. بین طرح‌های کلان و ابزار و مسائل خاص نوعی تمایز وجود دارد.

آنچه به نظر می‌رسد در ذهن ویلسون وجود دارد این است که: بین اراده و عمل، اداره با اصول خاص خود وجود دارد. اما آن طور که ویلسون می‌پذیرد اگر مدیریت دولتی هم اراده است و هم عمل، هیچ‌گونه فضای جداگانه، مجزا و هیچ‌گونه فضای عمل و یا کردار محض برای کاربرد علم اداره وجود ندارد. در عمل، سیاست در هر چیزی نفوذ می‌کند.

در اینجا، ون‌ریپر مدعی است که ویلسون احتمالاً قصد وضع نوعی شکل اصلی دوگانگی نداشته است. هدف ویلسون از طرح تمایز تحلیلی چه بود؟ همان‌طور که در تمایز تکاملی مطرح شد، آنچه در مقاله، مورد بی‌اعتنایی ویلسون قرار گرفته است، پیشرفت علمی مطالعه اداری نیست، بلکه پیشرفت سیاسی حکومت آمریکا است. رهنمود اصلی او، الزامات سیاست است نه علم. با این همه، هدف، کارآمد ساختن دولت امریکاست و او برای تحقق این هدف از تمایز تحلیلی استفاده می‌کند. اجازه دهید به تبیین این نکته بپردازیم.

در بخش سوم و نهایی مقاله، جایی که ویلسون رویکرد تطبیقی را به عنوان بهترین شیوه مطالعه اداره مدنظر قرار می‌دهد، مجدداً بر تمایز تحلیلی با نتایج مشابه تأکید می‌کند. او با این استدلال بحث را ‎آغاز می‌کند که علم اداره، نوعی علم خارجی است که از زبان انگلیسی ولی با اصول امریکایی صحبت می‌کند. برای استفاده از آن باید در اندیشه، اصل و هدف آن را امریکایی کرد. اما، ما می‌دانیم که نوعی علم خارجی است صرفاً به دلیل آن که محل تولد آن خارج از امریکا بوده است. ماهیتاً نوعی علم جهان‌شمول است. برای انطباق آن با شرایط کشور باید آن را از زواید خارجی پالایش داد. اما این حرکت، پالایش نابالغی‌هاست نه ایجاد اصول دموکراتیک. به محض تحقق این امر، علم تصفیه شده با رژیم دموکراتیک ما هم‌ساز می‌شود و مبنای انجام این امر، تمایز تحلیلی است.

البته به تبع تمایز تحلیلی، اصولی که علم اداره بر آنها استوار باشد، اصول اداری‌اند که درون خود هیچ‌گونه خط‌مشی خاصی ندارند. اصولی که در درون خود خط‌مشی دموکراتیک دارند، اصول سیاسی هستند. مجدداً این نکته روشن می‌شود که: کاربرد علم نظری اداره، مستلزم پیوند با اصول سیاسی بنیادی است.

تمایز حساب شده، بین سیاست و اداره، تمایز بین عملیات سیاسی وسیع و محدودتر، بین دو سطح سیاست یا بین بخش‌های فرا و فرودست دولت در ارتباط محمل عملیات آنهاست. البته آنچه آن را بارز می‌سازد این است که هیچ گونه تمایزی بین مسائل سیاسی و اداری قایل نیست. تعریف الکساندر همیلتون[26] از مدیریت دولتی در مجله فدرالیست، مدل تمایز حساب شده است. اگر چه اداره دولت در معنای کامل‌اش همه عملیات دولت، یعنی قانون‌گذاری اجرایی و قضایی را دربرمی‌گیرد، ولی در معنای دقیق‌تر و معمول‌اش صرفاً به حوزه‌های سیاست‌گذاری خاص‌تر نظیر هدایت مذاکرات خارجی، جهت‌دهی به عملیات جنگ و غیره محدود می‌شود. محور و هسته تمایز حساب شده در دیدگاه هنری تیلور[27] ]23:1958[ در مورد مدیریت دولتی به عنوان ²هنر اجرای کار ویژه‌های سیاسی² مطرح شده است.

4ـ ویلسون به عنوان علت دوگانگی

پیش فرض چهارم زیربنایی افسانه ویلسون ]1984:204[ این است که دوگانگی او که کروان ]1986[ آن را تمایز تحلیلی[28] نامیده است، در برابر موقعیت نامطلوبی که ما امروزه خود را در آن می‌یابیم، مسئول است. با توافق بر عنوان پیش فرض سوم که هیچ‌گونه دوگانگی روشن از مقاله ویلسون ظهور نکرد ویلسون از هرگونه مسئولیت در قبال موقعیت فعلی ما مبراست. از این رو ون‌ریپر ]1984:209[ برای کشف منابع واقعی دوگانگی ترغیب می‌شود. او با این تفکر کار را آغاز می‌کند که دوگانگی مورد نظر او نوعی فاصله بین سیاست و اداره است و پیشاپیش به ما می‌گوید که نمی‌توان گودنو و ویلابی را سرزنش کرد. سپس به ما گفته می‌شود که بخشی از آن دوگانگی از نهضت اصلاح خدمات کشوری ناشی شده؛ بخش دیگر که تعریف نشده است از نهضت اصلاح شهرداری ریشه دوانیده؛ و بخش‌های دیگری که باز هم تعریف نشده است از تیلوریزم[29]، کارکردگراها، ماری پارکر فالت[30]، گروه هاثورن[31]، لئونارد دی. وایت، مارشال دیماک[32] ]211ـ210: 1984[ و برنامه‌های MPA در سال‌های 1930 و 1920 ناشی می‌شود. این فهرست اسامی به این سئوال در مورد منبع واقعی دوگانگی پاسخ نمی‌دهد.

در نهایت ون ریپر باید تجدید توجه به ویلسون و مقاله‌اش را تبیین کند. تبیین، شکل رصد استنادها به مقاله ویلسون از چاپ نخست کتاب درسی وایت تا امروز به خود می‌گیرد. اما در هر گام، این گفته که مقاله ویلسون در شکل‌گیری دوگانگی سیاست و اداره نقشی داشته است، انکار می‌شود. اگر چنین باشد، ما نمی‌توانیم ویلسون را به عنوان تنها بینان‌گذار مدیریت دولتی مدرن بنامیم. دوگانگی طرح شده از جانب ویلسون مبنای کلی برای تأیید رشته مدیریت دولتی به عنوان موضوع مستقل مطالعه است نه به عنوان تنها بخش مطالعه سیاست‌های امریکا. پس به نظر می‌رسد که احیاء توجه به ویلسون بی‌معنا و بی‌مایه است. بنا به دلایل ذکر شده، در صفحه‌های قبل نمی‌توان این رفتار را پذیرفت.

در این جا بدون ذکر حوزه‌های مهم توافق، نتیجه‌گیری کروان ]1986[ در مورد انتقاد از ون ریپر مناسب نیست. به اعتقاد ما مقاله ویلسون رهنمودی مکفی برای مطالعه مدیریت دولتی نیست. می‌توان گفت که رجوع به درک هامیلتون از مدیریت دولتی ممکن است جایگاه خوبی برای آغاز معنا بخشی آن جهت مدیریت دولتی باشد. در مقایسه با آن، این عدم توافق ما نسبت به ویلسون ممکن است چندان مهم نباشد.

[1]. مأخذ:

Kent A. Kirvan. (1987). Woodward Wilson and study of public administration: response to Van Riper. Administration & Society. 18(4), 38-401.

[2]. Paul Van Riper

[3]. Woodrow Wilson

[4]. The Study of Public Administration

[5]. Theory of public administration

[6]. Wilson Legend

[7]. Willoughby

[8]. Frank Goodnow

[9]. Doman Earon

[10]. Richard Ely

[11]. Politics and administration

[12]. Leonard D. White

[13]. Louis Brownlow

[14]. Public Administration Review

[15]. Dichotomist

[16]. Polity

[17]. Evolutionary distinction

[18]. Hegelian view of history

[19]. منظور کراوان از تمایز تکاملی آن است که ویلسون مدعی است مرحله کمال سیاست (پاسخ به سئوال‌های مربوط به نحوه حکومت) فرا رسیده اکنون باید چگونه قانونی که زیر بنای شکل‌گیری حکومت است در عمل اجرا شود. بنابراین اکنون باید به سئوال‌های دیگری غیر از سئوال‌های مربوط به سیاست پاسخ داد و آن به اداره امور مرتبط شود. این دیدگاه ویسلون تجلی نوعی تمایز تکاملی بین سیاست و اداره است که مدعی است حالا باید سیاست را کنار گذاشت و بر تکامل اداره تکیه کرد.

[20]. Analytical distinction

[21]. Positivism

[22]. اشاره به جدا کردن سیاست و اداره برای تحلیل جداگانه آن دو دارد.

[23]. Orthodox

[24]. اشاره به نخستین دیدگاه‌ها در مورد مدیریت دولتی دارد که قائل به جدایی سیاست از اداره بود.

[25]. Common sense

[26]. Alexander Hamilton

[27]. Henry Taylor

[28]. Analytical distinction

[29]. Talylorism

[30]. Mary Parker Follett

[31]. Hawthorne group

[32].
Marshall Dimock

تلخیص :سیده هدی شمس