نظریه های فرآیند خط مشی عمومی فصل 3 ـ چارچوب جریانات چندگانه
نویسنده :پل ای.ساباتیه
تلخیص :سیده هدی شمس
برای دریافت مطلب کلیک کنید.
فصل 3 ـ چارچوب جریانات چندگانه
ساختار، محدودیت‌ها، دورنماها
جریانات چندگانه، نوعی منظر، نگاه یا چارچوب است (آنها را مترادف به کار می‌بریم) که نحوه شکل‌گیری خط‌مشی‌ها به وسیله دولت‌های ملی را تحت شرایط ابهام تبیین می‌کند. اگرچه می‌توان آن را بسط داد تا کلیت فرایند خط‌مشی‌گذاری در سطوح مختلف دولت را تحت پوشش قرار دهد (آن را تبیین کند) ولی در اینجا فقط ظرفیت آن برای تبیین شکل‌گیری خط‌مشی (تدوین دستور کار و تصمیم‌گیری) بررسی می‌شود. کی نظریه خوب انتخاب؛ به سه سؤال پاسخ می‌دهد (سایمون 1983):
- چگونه توجه سهمیه‌بندی (توزیع) می‌شود؟
- چگونه و در کجا جستجوی بدیل‌ها انجام می‌شود؟
- چگونه انتخاب دچار سوگیری می‌شود؟
چارچوب جریانات چندگانه با فرض نوعی نظم زمانی* (یعنی اختیار کردن بدیل‌های خاص بستگی به زمان اتخاذ خط‌مشی‌ها دارد) و پیشنهاد نوعی نظریه از دستکاری سیاسی (پدیده‌های سیاسی پدیده‌های علمی مشخص نیستند، سیاست‌مداران دست به دستکاری آنها می‌زنند) به چنین سؤال‌هایی پاسخ می‌دهد. سه جریان مشخص می‌شوند که در سیستم
خط‌مشی ساری هستند: جریان مسائل، جریان خط‌مشی‌ها و جریان سیاست. در نقاط بسیار حساس زمانی با تلاقی جریان‌ها (به وسیله کارآفرینان خط‌مشی)، پنجره‌های خط‌مشی شکل می‌گیرند. ترکیب هر سه جریان در یک بسته واحد به طور چشمگیری شانس اتخاذ یک خط‌مشی خاصی به وسیله خط‌مشی‌گذاران را تقویت می‌کند.
بنیان اصلی نگاه جریانات چندگانه به وسیله کینگدون (1995) در سنت «مدل سطل زباله انتخاب سازمانی» کوهن، مارچ و السن (1972) مطرح شد.
جریانات چندگانه، در سطح سیستم، پدیده موردنظر خود را تئوریزه* می‌کند و کلیت سیستم یا یک تصمیم مجزا را به عنوان واحد تحلیل خود انتخاب می‌کند. شبیه نظریه سیستم‌ها، «انتخاب» را به عنوان ستاده جمعی (فرموله شده از طریق رانش و کشش چندین عامل) می‌داند. این چارچوب نسبت به نحوه تأثیر اطلاعات بر «انتخاب» حساسیت دارد، عنصری که هسته تئوریزه کردن اولیه سیستم‌ها و ارتباطات سیاسی است (برای مثال دیویج 1966؛ اشناببرونر 1974). این چارچوب با نظریه‌های نظم در بی‌نظمی (آشوب) (در توجه به پیچیدگی) وجه مشترک دارد، از آن جهت که قائل به میزانی از «تصادفی بودن» است و سیستم‌ها را به عنوان پدیده‌هایی که مستمراً در حال ظهور و بروزند و ضرورتاً در حالت تعادل قرار ندارند، تصور می‌کند.
جریانات چندگانه با خط‌مشی‌گذاری تحت شرایط ابهام سروکار دارد. ابهام از «عدم اطمینان» متفاوت است؛ مفهومی است که اشاره به ناتوانی در پیش‌بینی صحیح یک رویداد دارد. ابهام ممکن است به عنوان تردید (دودلی) تصور شود در حالی که عدم اطمینان ممکن است به عنوان بی‌اطلاعاتی (غفلت) یا نادقیقی تعبیر شود (مارچ 1994: 179-178). اگر چه اطلاعات بیشتر ممکن است (یا ممکن نیست) عدم اطمینان را کاهش دهد (ویلسون 1989: 228)، ولی اطلاعات بیشتر ابهام را کاهش نمی‌دهد.
در هسته این چارچوب، «مدل سطل زباله انتخاب» قرار دارد (کوهن، مارچ و السن 1972). «انتخاب» به عنوان نوعی سطل زباله مفهوم‌سازی می‌شود که در آن مشارکت‌کنندگان (کسانی که در توده‌ای از تصمیم‌ها قرار دارند) با مسائل و راه‌حل‌های نامرتبط زیادی مواجه هستند.
تحت این شرایط کرانه‌ای (افراطی)، نظریه‌های مبتنی بر رفتار عقلایی از مطلوبیت محدودی برخوردارند. چون مسائل و ترجیحات به خوبی شناخته شده نیستند انتخاب به دلیلی که منجر به خالص‌ترین منافع می‌شود به وظیفه‌ای غیرممکن تبدیل می‌شود. مسئله فرار و تحت شرایط ابهام این است که ما نمی‌دانیم مسئله چیست؛ تعریف آن مبهم و متغیر است. تمایز بین اطلاعات مرتبط و نامرتبط محل بحث است و این حالت می‌تواند منجر به تفسیرهای غلط و گمراه‌کننده شود.
سه پیش فرض، راهنمای چارچوب جریانات چندگانه است.
توجه و پردازش فردی سریالی است، ولی توجه و پردازش سیستمی، موازی است. از یک طرف به علت محدودیت‌های بیولوژیک و شناختی، افراد می‌توانند صرفاً در یک زمان به یک موضوع بحث‌انگیز توجه کنند. این بدان
- معناست که تعداد موضوعات بحث‌انگیز تحت ملاحظه فعال خط‌مشی‌گذاران معدود است. در عین حال، سیستم‌های سیاسی حاوی خرده‌سیستم‌های متعددی هستند که توجه به موضوعات بحث‌انگیز به صورت هم‌زمان را تسهیل می‌کنند، پدیده‌ای که تحت عنوان پردازش موازی مشهور است.
- خط‌مشی‌گذاران تحت محدودیت‌های زمانی معنی‌داری عمل می‌کنند. این افراد غالباً زمان وافری برای اتخاذ یک تصمیم ندارند. اگر چه این گفته مشعر بر این معنا نیست که همه تصمیم‌ها معطوف به بحران‌ها هستند ولی نشاندهنده آن است که نوعی حس اضطرار و فوریت در پرداختن به آنها وجود دارد. چون موضوعات بحث‌انگیز متعددی برای جلب توجه، رقابت می‌کنند، خط‌مشی‌گذران باید متناسب با زمان و شرایط به موضوعات مهم توجه کنند. تا حدی محدودیت‌های زمانی دامنه و تعداد بدیل‌هایی که مورد توجه قرار می‌گیرند را محدود می‌کند.
- جریاناتی که در سراسر سیستم جریان دارند مستقل هستند. این پیش فرض با پیش فرض نخست مرتبط می‌شود از آن جهت که اگر سیستم‌ها بتوانند امور را به صورت موازی انجام دهند، آنگاه هر عنصری یا جریانی ممکن است به عنوان پدیده‌ای که زندگی خاص خود را دارد تصور شود.
اگر ابهام امری فراگیر و محور اصلی سیاست است، دستکاری تلاشی برای کنترل ابهام است. دستکاری نوعی تنازع سیاسی برای خلق برندگان و بازندگان، ایجاد معنا و هویت و دنبال کردن منفعت شخصی است. در اینجا یک مفهوم محوری، اطلاعات است که ارزش اندود است (جونز و بوم گارتنر 2005). اطلاعات به صورت راهبردی دستکاری می‌شود تا در تحقق اهداف مختلف برای عناصر مختلف در فرایند خط‌مشی نقش ایفا کند.
چارچوب جریانات چندگانه حاوی پنج عنصر ساختاری است: مسائل، خط‌مشی‌ها، سیاست، پنجره‌های خط‌مشی و کارآفرینان خط‌مشی.
شکل1-3 : نمودار چارچوب جریانات چندگانه
جریان مسائل حاوی شرایط مختلفی است که خط‌مشی‌گذاران و شهروندان می‌خواهند به آنها پرداخته شود. نمونه‌های آن عبارتند از کسری‌های بودجه دولت، فاجعه‌های طبیعی، تورم، افزایش هزینه‌های پزشکی و از این قبیل. خط‌مشی‌گذاران این شرایط را از طریق شاخصه‌ها، رویدادهای برجسته و بازخورد دریافت می‌کنند.
جریان خط‌مشی حاوی «ملغمه‌ای» (سوپی) از ایده‌هاست که برای پذیرش در شبکه‌های خط‌مشی با هم رقابت می‌کنند. ایده‌ها به وسیله متخصصان در جوامع خط‌مشی ](شبکه‌هایی از بوروکرات‌ها، اعضای ستادی کنگره، دانشگاهیان و پژوهشگران در کانون‌های تفکر که دغدغه مشترکی نسبت به یک عرصه خط‌مشی واحد (نظیر خط‌مشی بهداشتی یا محیطی) دارند)[ و در محافل و شکل‌های مختلف نظیر جلسات غیررسمی، مقاله‌ها و گفتگوها مدنظر قرار می‌گیرند.
جریانات سیاست حاوی سه عنصر است: مشرب ملی، مبارزات گروه فشار و جابجایی‌های اداری و قانون‌گذاران (نمایندگان مجلس). مشرب ملی اشاره به این نکته دارد که تعداد نسبتاً قابل توجهی از افراد در یک کشور معین تمایل دارند حول خطوط مشترک بیندیشند و این که مشرب ملی زمان به زمان نوسان می‌کند. از سه عنصر مندرج در جریان سیاسی، ترکیب مشرب ملی و جابجایی اداری و قانون‌گذاری در دولت، اثر قدرتمندتری در دستور کار اعمال می‌کنند.
گزینه‌ها وقتی انتخاب می‌شوند که سه جریان در لحظات حساسی در زمان به هم گره می‌خورند. کینگدون (1995: 165) این لحظات را پنجره‌های خط‌مشی عنوان داد و آنها را به عنوان «فرصت‌های زودگذر برای حامیان پیشنهادیه‌ها برای تحمیل راه‌حل‌های کلیدی (سوگلی) خود یا جلب توجه به مسائل خاص خود» تعریف می‌کند. مسائل وقتی بروز می‌کنند که کارآفرینان خط‌مشی از پنجره غلط برای دنبال کردن اهداف خود استفاده می‌کنند.
پنجره‌ها از طریق مسائل جذاب و گیرا به وسیله رویدادها در «جریان سیاسی» باز می‌شود. برای مثال سقوط یک هواپیما توجه به موضوعات بحث‌انگیز امنیت هوایی را جلب می‌کند.
پیوندزنی بین جریانات در طی پنجره‌های باز رخ می‌دهند وقتی خط‌مشی‌گذاران خاص در قدرت هستند. سبک تصمیم آنها (یعنی حجم اطلاعات مورد نیاز قبل از اتخاذ یک تصمیم) متفاوت است.
کارآفرینان خط‌مشی افراد یا بخش‌های شرکتی هستند که تلاش می‌کنند این سه جریان را به هم پیوند دهند. آنها افرادی بیش از حامیان راه‌حل‌های خاص هستند؛ آنها دلالان قدرت و دستکاری‌کنندگان ترجیحات بحث‌انگیز و فناوری ناروشن هستند. وقتی پنجره باز می‌شود، کارآفرینان خط‌مشی باید بلافاصله از فرصت پیش آمده برای دست زدن به اقدام لازم بهره بجویند. در غیر این صورت، فرصت از دست می‌رود و کارآفرینان خط‌مشی باید منتظر فرصت بعدی باشند.
چگونه عناصر با هم ترکیب می‌شوند تا انتخاب انجام شود. چارچوب جریانات چندگانه به سه سؤال انتخاب پاسخ می‌دهد: چگونه توجه سهمیه‌بندی می‌شود؟ چگونه جستجو انجام می‌شود؟ و چگونه انخاب دچار سوگیری می‌شود؟ ساباتیه (یادداشت 5 و 1999: 272) چارچوب جریانات چندگانه را به خاطر آن که فرایند علی عقبه انتخاب را به خوبی مشخص نمی‌کند مورد نقد قرار می‌دهد.
چارچوب جریانات چندگانه، علی‌رغم جذابیت گسترده‌اش میان تحلیلگران خط‌مشی تعدادی منتقد نیز شکل داده است. منتقدان به پیش فرض‌های غیرواقع‌بینانه و فرایندهای نامشخص این چارچوب حمله کرده‌اند. در نتیجه ساباتیه (1999: 267) به ما یادآوری می‌کند که چارچوب جریانات چندگانه فرضیه‌های روشن و ابطال‌پذیری تولید نکرده است.
