نظریه های فرآیند خط مشی عمومی
6- نظریه تعادل گسسته
نظریه های فرآیند خط مشی عمومی
نویسنده :پل ای.ساباتیه برگردان :دکتر حسن دانایی فرد
فصل 6ـ نظریه تعادل گسسته
تلخیص :سیده هدی شمس
تبیین ثبات و تغییر در خط‌مشی گذاری عمومی
جیمز ال. ترو، برای‌یان دی. جونز و فرانک آر. بوم گارتنر
نظریه تعادل گسسته[1] در پی تبیین یک مشاهده ساده است: فرایندهای سیاسی عموماً از ویژگی ثبات[2] و تدریجی‌گرایی[3] برخوردارند ولی گهگاهی انحراف‌های مقیاس بزرگی[4] نسبت به گذشته نشان می‌دهند. ایستایی نسبت به بحران نوعاً ویژگی بیشتر حوزه‌های خط‌مشی است ولی بحران‌ها نیز رخ می‌دهند.
چگونه گسست‌ها و ایستایی‌ها را در یک نظریه تکی (واحد) تبیین می‌کنیم؟ چندین رویکرد تا حدی مرتبط در علم سیاسی، قبلاً متذکر شده‌اند که اگر چه خط‌مشی‌گذاری غالباً به صورت یکنواخت همراه با اصلاحات تدریجی و حاشیه‌ای در جریان است ولی به طور مرتب و منظم در پرتو انحراف‌های مهم و تکانه‌های شدید نسبت به گذشته پاره‌پاره می‌شود (کینگدون 1995؛ بوم گارتنر و جونز 1991، 1993؛ دود 1994؛ کلی[5] 1994). مضمون وحدت‌بخش[6] این رویکردها آن است که سیستم نهادی یکسان (مشابه) قواعد و سازمان‌های دولت میزان زیادی از همسازی‌های کوچک و تعداد زیادی نقاط انحرافی از گذشته را تولید می‌کنند. نظریه تعادل گسسته با قرار دادن فرایند خط‌مشی روی یک مبنای دوگانه از نهادهای سیاسی و تصمیم‌گیری عقلایی محدود این مشاهدات را بسط می‌دهد. این نظریه بر دو عنصر مرتبط فرآیند خط‌مشی تأکید می‌کند: تعریف موضوع بحث‌انگیز[7] و تدوین دستور کار[8]. به موازاتی که موضوعات بحث‌انگیز در گفتمان عمومی[9] (به طرق مختلف) تعریف می‌شوند و به موازاتی که موضوعات بحث‌انگیز در دستور کار فراز و فرود می‌کنند، خط‌مشی‌های موجود می‌توانند تقویت شوند یا زیر سؤال بروند.
نظریه تعادل گسسته صرفاً نظریه‌های تدوین دستور کار را بسط می‌دهد تا هم‌ایستایی خط‌مشی‌ها یا تدریجی‌گرایی را و هم گسست‌های خط‌مشی‌ها را تبیین کند.
از دیدگاه نویسندگان این فصل، روشن‌ترین تبیین برای تغییرات حاشیه‌ای[10] و مقیاس بزرگ در خط‌مشی از تعامل نهادهای سیاسی چندسطحی و تصمیم‌گیری رفتاری منبعث می‌شود، ترکیبی که الگوهای ثبات و بسیج یا تعادل‌های گسسته را خلق می‌کند.
هربرت سایمون (1985 و 1983 و 1977 و 1957) ایده عقلانیت محدود را به قصد تبیین این که چگونه سازمان‌های انسانی از جمله سازمان در حوزه کسب و کار خصوصی و دولت کار می‌کنند، شکل داد. او بین پردازش موازی و سریالی[11] اطلاعات در تصمیم‌گیری فردی و سازمانی تمایز قائل شد. افراد در یک زمان توجه هوشیارانه را به یک چیز اختصاص می‌دهند. سازمان‌ها تا حدی منعطف‌ترند. برخی از ساختارهای تصمیم مستعد بررسی موضوعات بحث‌انگیز متعددی به صورت هم‌زمان، یعنی موازی هستند. برخی دیگر موضوعات بحث‌انگیز را به صورت سریالی یا به صورت نوبتی تکی یا به صورت چندتایی معدود در یک زمان مدنظر قرار می‌دهند. سیستم‌های سیاسی مانند انسان‌ها نمی‌توانند به صورت هم‌زمان، همه موضوعات بحث‌انگیز که فراروی آنهاست را در نظر بگیرند، از این رو خرده‌سیستم‌های سیاسی را می‌توان به عنوان سازوکارهایی در نظر گرفت که به سیستم سیاسی اجازه می‌دهد به پردازش موازی قادر شوند.
در ایالات متحده نهادهای سیاسی کلان کنگره و ریاست جمهوری پردازش سریالی دولتی را شکل می‌دهند که در آنجا موضوعات بحث‌انگیز بسیار مهم مد نظر قرار داده می‌شوند، بر سر آنها صحبت می‌شود و در هر نوبت در مورد یکی یا چند تا از آنها تصمیم‌گیری می‌شود. موقعی که یک خط‌مشی به نهادهای کلان سیاسی برای پردازش سریالی[12] شیفت می‌کند نوعاً در محیط تعاریف در حال تغییر موضوع بحث‌انگیز انجام می‌شود و از طریق رسانه‌ها و عامه مردم به صورت گسترده مورد توجه قرار می‌گیرد (جونز 1994: 185) آنگاه تغییرات عمده میل به رخ دادن پیدا می‌کنند. موضوعات بحث‌انگیز نمی‌توانند همیشه درون محدوده‌های یک خرده‌سیستم سیاسی مدنظر قرار گیرند؛ بعضاً نیروهای کلان سیاسی مداخله می‌کنند. این امر فصل مشترک یا نقطه تلاقی قابلیت‌های پردازش موازی خرده‌سیستم‌های خط‌مشی و نیازهای پردازش سریالی سیستم کلان سیاسی است که پویایی‌های غیرتدریجی تغییر و تحولاتی که ما غالباً در بسیاری از حوزه‌های خط‌مشی مشاهده می‌کنیم را خلق می‌کند. در عین حال دسترسی به دستور کار، تغییر عمده را تضمین نمی‌کند زیرا اصلاح غالباً در مرحله تصمیم‌گیری کم اثر می‌شود. اما این دسترسی نوعی پیش‌شرط برای گسست‌های عمده خط‌مشی است.
وقتی یک خرده‌سیستم تحت تسلط یک ذی‌نفع است به بهترین وجه تجلی یک انحصار خط‌مشی است. چون یک انحصار خط‌مشی موفق به صورت نظام‌مند فشار برای تغییر را عقیم می‌سازد، می‌گوییم حاوی نوعی فرآیند بازخورد منفی است. با وجود این انحصاری‌های خط‌مشی همیشه آسیب‌ناپذیر نیستند. دیدگاه بلندمدت نسبت به خط‌مشی‌گذاری آمریکا نشان می‌دهد که انحصارهای خط‌مشی می‌توانند ساخته شوند و می‌توانند سقوط کنند. شرایط آنها اثر مهمی بر خط‌مشی‌گذاری درون حوزه‌های موضوع بحث‌انگیز دارد.
نظریه تعادل گسسته وقتی تعادل یا تقریباً ایستایی را نشان می‌دهد که یک موضوع بحث‌انگیز مورد توجه یک خرده‌سیستم قرار می‌گیرد و وقتی دوره‌های عدم تعادل را تبیین می‌کند که یک موضوع بحث‌انگیز درون دستور کار سیاسی کلان[13] قرار گیرد. موقعی که یک عرصه موضوعی بحث‌انگیز در دستور کار سیاسی کلان قرار می‌گیرد، تغییرات کوچک در شرایط عینی می‌تواند موجب تغییرات بزرگ در خط‌مشی شود و ما می‌گوییم که سیستم در نوعی فرایند بازخورد مثبت به سر می‌برد (بوم گارتنر و جونز 2002). بازخورد مثبت وقتی رخ می‌دهد که یک تغییر، بعضاً یک تغییر معتدل، موجب گسترده‌تر شدن تغییر در آینده می‌شود. ما از واژه‌هایی نظیر «جنون در تغذیه»[14]* و «اثر بندوگون»[15]** برای مشخص کردن مختصه‌های چنین فرایندهایی استفاده می‌کنیم. از طرف دیگر بازخورد منفی، ثبات در سیستم را حفظ می‌کند، گاهی اوقات شبیه یک ترموستات دمای پایدار در یک اتاق را حفظ می‌کند.
دانشمندان علم فیزیک، سیستم‌های تعاملی بزرگ[16] را مطالعه کرده‌اند که از ویژگی بازخوردهای مثبت برخوردارند. پدیده‌های فیزیکی نظیر زلزله می‌توانند منبعت از تغییرات نسبتاً اندک باشند.
چه چیزی تعیین می‌کند آیا یک موضوع بحث‌انگیز دارای بازخورد مثبت خواهد بود یا خیر؟ تعامل تصاویر ذهنی در حال تغییر خط‌مشی و محافل تدوین‌کننده خط‌مشی عمومی.
تصاویر خط‌مشی، آمیخته‌ای از اطلاعات تجربی و جاذبه‌های عاطفی هستند. چنین تصاویری در حقیقت اطلاعات هستند (مواد خام فرایند خط‌مشی‌گذاری). محتوای واقعی هر خط‌مشی یا برنامه‌ای می‌تواند جنبه‌های مختلف متعددی داشته باشد و می‌تواند افراد مختلف را به طرقی مختلف تحت تأثیر قرار دهد. وقتی تصویری به طرز وسیعی مقبول و عموماً حامی خط‌مشی است، معمولاً با یک انحصار خط‌مشی موفقیت‌آمیز گره می‌خورد. زمانی که بر سر راه صحیح توصیف یا فهم یک خط‌مشی توافقی وجود ندارد طرفداران آن ممکن است (در حالی که اشاره به مجموعه مختلفی از تصاویر خط‌مشی می‌کنند) بر مجموعه واحدی از تصاویر خط‌مشی متمرکز شوند. برای مثال، وقتی تصویر انرژی هسته‌ای کشور (آمریکا) با پیشرفت اقتصادی و تخصصی فنی پیوند داده شد، خط‌مشی‌گذاری آن نوعی انحصار خط‌مشی را نشان داد. وقتی مخالفان تصاویر خطر و آسیب محیطی را مطرح کردند، انحصار خط‌مشی انرژی هسته‌ای شروع به سقوط کرد (بوم گارتنر و جونز 1993: 28-25 و 1991: 82-59). همان‌طور که در بخش بعدی می‌بینیم، جونز (1994) بعدها بر اهمیت تصویر خط‌مشی نه تنها در تعریف و بازتعریف موضوع بحث‌انگیز در خط‌مشی‌گذاری بلکه همچنین در فرایندهای سریالی و موازی تصمیم‌گیری فردی و جمعی در یک دموکراسی تأکید کرد.
به طور خلاصه، سیاست خرده سیستم، سیاست تعادل است (سیاست انحصار خط‌مشی، تدریجی‌گرایی، تصویر حمایت‌گر مقبول در سطح گسترده و بازخورد منفی). سیاست کلان، سیاست گسست است (سیاست تغییر مقیاس بزرگ، تصویرهای خط‌مشی رقیب، دستکاری سیاسی و بازخورد مثبت).
نظریه مستتر در نظریه تعادل گسسته تغییر خط‌مشی نظریه ضمنی‌ای از تصمیم‌گیری فردی و جمعی است. از نگاه تصمیم‌گیری، گسست‌های مقیاس بزرگ در خط‌مشی یا از تغییردر ترجیحات یا از تغییر در توجه برمی‌خیزد. اگر ترجیحات را نسبتاً ثابت تصور کنیم، چگونه می‌توانیم تغییرات غیرحاشیه‌ای[17] در خط‌مشی دولت را تبیین کنیم؟ به طور خاص، چگونه می‌توانیم موردهای ظاهری عکس گزینه انتخاب را (هنگامی که مطالعات هیچ گونه تغییرات بزرگ در محیط خارجی را نشان نمی‌دهند)، تبیین کنیم؟
مدل تعادل گسسته اصالتاً برای فهم پویایی‌های تغییر خط‌مشی در خرده‌سیستم‌ها تدوین شد، ولی به نوعی به فرموله کردن عمومی‌تر تغییر گسسته در خط‌مشی‌گذاری تسری داده شد.
[1]. Punctuated equilibrium
[2]. Stability
[3]. Incrementalism
[4]. Large-scale departures
[5]. Kelly
[6]. Unifying theme
[7]. Issue definition
[8]. Agenda setting
[9]. Public discourse
[10]. Marginal policy change
[11]. Parallel processing
[12]. Serial processing
[13]. Macropolitical agenda
[14]. Feeding frenzy
* حالتی است که در آنجا اشباع بیش از حد عرضه صید منجر به خوردن شتابان صید (جنون‌آمیز، به هر صید نیش زدن) به وسیله حیوانات شکارچی می‌شود (م).
[15]. Bandwagon
** به طور عامیانه مردم بدون تحلیل و حساب و کتاب سوار قطار می‌شوند فقط به این دلیل که دیگران سوار قطار می‌شوند، متشابهاً به یک کاندیدا رأی می‌دهند چون بقیه رأی می‌دهند. نوعی پدیده روان‌شناختی است که بر اساس آن افراد عمدتاً کاری را به خاخطر آن که دیگران انجام می‌دهند، صرف‌نظر از باورهای آنها انجام می‌دهند (م).
[16]. Lange interactive systems
[17]. Nonmarginal
