نهضت های مدیریتی در بخش دولتی
بخش چهاردهم
نهضت مدیریت ارزش عمومی – (بخش اول)
مقدمه
به اعتقاد صاحب نظران (پولیت و بوخارت، 20۱۱) اصلاحات در بخش دولتی، علی رغم تفاوت در شکل و کانون تمرکز، تجربه مشترکی را دنبال کرده اند. با این حال، برخی از صاحب نظران و کارگزاران مدیریت دولتی، «مدیریت دولتی نوین » را آخرین نهضت مدیریتی در بخش دولتی می نامند.
در خلال جست وجوگری برای جایگزین مناسب مدیریت دولتی نوین ، رویکرد «ارزش عمومی» به مدیریت در بخش دولتی در محافل مختلف مدیریتی و دانشگاهی جهان مورد توجه قرار گرفته است.
ین رویکرد برای نخستین بار توسط مارک مور در سال های 1994 و 1995، به عنوان رویکردی فکری فراتر از رویکردهای شکست بازار که در برابر شکست دولت (که در عصر مدیریت دولتی نوین ) غالب بودند، مطرح شد.
از آن زمان نهضت جدیدی برای اندیشیدن در باب فعالیت دولت، خط مشی گذاری و ارائه خدمات در تقابل با نهضت مدیریت دولتی نوین مطرح شد که با عناوین مختلف برای مثال «مدیریت ارزش عمومی» (استوکر، 2006)، مدیریت مردم محوری (بوزمن، 2007)، حکمرانی عمومی جدید (آزبورن، 2010)، سیاست مدنی جدید (بویت، 2011) مطرح گردید. محور مشترک همه این عناوین تزریق ارزش های دموکراتیک در رابطه میان حکومت، دولت و مدیریت دولتی با مردم است. در این فصل به تحلیل این نهضت می پردازیم.
نحله های فکری ارزش عمومی
چند نحله مطالعاتی درباره ارزش عمومی برجسته شده است که می توان به نحله مارک مور (1995)، بری بوزمن (2007)، استوکر (2006)، تیمو مینهارت (2009 و 2014) و بنینگتون (2011) اشاره کرد که نحله مور و استوکر شبیه هم هستند.با این اوصاف دو نحله برجسته فعلی، نحله مور و استوکر، از یک طرف و نحله بوزمن از طرف دیگر قرار دارد. بر این اساس، نخستین نحله فکری مدعی است ارزش عمومی به طور مستقیم از فرایندهای رایزنانه ای تولید می شود که مدیران و کارکنان دولت (منتخب و غیرمنتخب) در پی تحقق آنند.این نحله را نحله تولید ارزش عمومی می نامند.
به عبارت دیگر مدیران و کارکنان در ارتباط با مردم ارزش‌های عمومی را خلق می کنند.
دومین نحله فکری مدعی است ارزش های اصلی در هر حکومتی صبغه نهادی دارند و اموری ثابت اند.
بنابراین این نحله را نحله نهادی نیز می نامند.
نحله فکری اول :تولید ارزش‌های عمومی به وسیله مدیران دولتی
کتاب خلق ارزش عمومی: مدیریت استراتژیک در دولت مور (1995)، خاستگاه نظری این نحله فکری است. به طور کلی نظریه پردازان ارزش های عمومی، بر آن اند تا مجموعه ای از ارزش ها را به عنوان ارزش های فراگیر (جهان شمول) معرفی کنند. نظریه مور، خاستگاه اصلی این حرکت بوده است. مور در کتاب خود ادعا می کند که مدیران دولتی نقش مهمی در خلق ارزش عمومی دارند.
این نحله موافقان و مخالفانی دارد.
مخالفان، جایگاه نظری دیدگاه مور را مورد بازخواست قرار داده و درباره کاربرد آن در سیستم های حکومتی پارلمانی تردید کرده اند و مدعی اند نظریه ارزش عمومی نمی تواند یک نهضت مدیریت دولتی نوین تلقی شود.
در مقابل، موافقان این نظریه ازجمله استوکر (2006) مدعی اند بستر جدید حکمرانی شبکه ای، این نوع نظریه را می پذیرد. بنابراین «مدیریت ارزش عمومی» می تواند با حکمرانی شبکه ای که در عصر حاضر غالب است، متناسب باشد.
در نقد استوکر، مخالفان (رودز و وانا، 2007) مدعی اند که «مدیریت ارزش عمومی» خاصیتی هنجاری دارد و نحوه تأثیر ارزش های عمومی بر برنامه های عمومی، تصمیم گیری و ستاده های مدیران دولتی چندان مشخص نیست.
نقد دوم، معطوف به نگاه استوکر درباره ارزش عمومی و فرض وی درباره ماهیت باز فرایند تصمیم گیری عمومی است. تصویری که استوکر از بخش دولتی عرضه می کند، تجلی نوعی فضای باز و کاملاً رایزنانه است که در پرتو آن هرگونه اقدام و تصمیم های مدیران دولتی را می توان در معرض چالش و توجیه گری قرار داد.
نحله فکری دوم: نگاه نهادی
نحله فکری نهادی در ادبیات ارزش های عمومی به مراتب دغدغه بیشتری نسبت به تعریف، طبقه بندی و نظم دهی ارزش های عمومی (که در حال حاضر به شکل تکثرگرا تصور می شود) دارد. خلاف تفاوت هایی که بین حامیان این نحله (برای مثال جورجنسن و بوزمن، 2007؛ کرناگان، 2003) وجود دارد، آن ها در یک نکته مشترک اند؛ توصیف و طبقه بندی دامنه وسیع و فراگیری از ارزش های عمومی که در رفتار و گزینه های تصمیم گیری سازمان های خدمات عمومی متجلی می شود.
البته این صاحب نظران بر این نکته صحه می گذارند که نمی توان طبقه بندی فراگیری از ارزش های عمومی ارائه داد.
به اعتقاد صاحب نظران هرچه در پذیرش ارزش ها به افراد فشار وارد شود، میل درونی افراد برای رعایت آن ها کمتر خواهد شد. همین امر درباره بخش خدمات عمومی نیز صادق است؛ ولی ولنگاری ارزشی چندان برای کشورها مفید نخواهد بود.
بر این اساس به اعتقاد حامیان نگاه نهادی، طراحی رژیم نهادی ارزش های عمومی می تواند ابزار مناسبی برای مدیریت و بهبود خدمات عمومی فراهم کند تا اینکه اختیار تولید ارزش را به مدیران دولتی و کارکنان بدهد. این رژیم ها ثابت هستند و از ارزش های خاصی محافظت خواهند کرد. رژیم ارزشی اجازه نمی دهد در برابر مسائل اجتماعی هر نوع پاسخی داده شود.در واقع کنش کارکنان و مدیران دولت ،متاثر از رژیم‌های نهادی ارزش است.بنابراین ابتدا باید رژیم ارزشی،طراحی و سپس در پرتو آن ارزش‌های ثانویه تولید شود.
خاستگاه نظریه ارزش عمومی
تقریباً 25 سال پیش، در روزهای نخستین تلاش دانشکده دولت کندی برای توسعه حوزه مدیریت دولتی، مارک مور به دانشکده مدیریت بازرگانی هاروارد اعزام شد تا درباره «مدیریت بخش خصوصی» پژوهش کند. مأموریت وی، وارد کردن یا اقتباس دانش مفید و مناسب بخش خصوصی برای مدیریت مؤسسه های دولتی بود.در آن زمان دانشکده مدیریت بازرگانی هاروارد معتقد بود بخش بازرگانی دانش فراوانی دارد کع می تواند در اختیار دولت قرار دهد.
یک دهه بعد بر این اساس تعداد ی از پژوهشگران پروژه ای را آغاز نمود ند. بر اساس یافته‌های این پروژه،پژوهشگران استدلال کردند که هدف مدیران خصوصی، خلق ارزش (اقتصادی) خصوصی است؛ ولی هدف مؤسسه های دولتی خلق ارزش (اجتماعی) عمومی است. برای تعیین بنیان شکل دهنده ارزش عمومی و اقدام به تولید آن، مفهوم «راهبرد در بخش دولتی» را تدوین کردند. نماد این ایده به نمودار ساده ای تبدیل شد که آن را مثلث راهبردی نامیدند.
. هدف این نمودار، تمرکز توجه مدیران دولتی به سه موضوع بحث انگیز پیچیده (قبل از اینکه خود و سازمان خود را نسبت به مجموعه اقداماتی متعهد سازند) بود. این سه موضوع بحث انگیز به این شرح اند:
- سازمان باید به دنبال خلق چه ارزش عمومی مهمی باشد؟
- سازمان برای کسب مجوز انجام اقدامات عملی و فراهم کردن منابع ضروری برای پایداری تلاش در خلق ارزش عمومی ،بر چه ماخذ مشروعیت و پشتیبانی ای تکیه کند؟
- برای ارائه نتایج مطلوب مورد نظر بر چه «قابلیت های عملیاتی» (ازجمله سرمایه گذاری ها و نوآوری جدید) اتکا کند؟
| مشروعیت و حمایت |
| ارزش عمومی |
| ظرفیت و توانمندی ها |
مثلث راهبردی
مروری بر نظریه ارزش عمومی
اگرچه در محافل مختلف علمی و عملی به ارزش عمومی توجه شده است؛ ولی تعریف روشنی از آن وجود ندارد. به اعتقاد اُفلین (2007) ارزش عمومی به عنوان سازه ای چندبُعدی (تجلی ترجیحات جمعی ای که از نظر سیاسی تعدیل شده و مد نظر شهروندان قرار گرفته است) است که نه تنها از طریق ره آوردها، بلکه از طریق فرایند هایی خلق می شود که ممکن است اعتماد یا انصاف را ایجاد کند.
کلی و همکارانش ارزش عمومی را ارزشی تعریف می کنند که به وسیله دولت از طریق خدمات ،تنظیم قوانین و مقررات و دیگر اقدامات خلق می شود و می توان آن را به عنوان معیار اصلی ارزیابی عملکرد تصمیم گیری درباره تخصیص منابع و سیستم متناسب ارائه خدمات دانست.
هورنر و هزل ،ارزش عمومی را قدری واضح تر و به عنوان مجموعه ارزش های خصوصی یا بازده ذی نفعان تعریف می کنند: «شهروندان را سهام دارانی تصور کنید که مالیات خود را سرمایه گذاری می کنند. ارزش ممکن است از طریق رونق اقتصادی، انسجام اجتماعی یا توسعه فرهنگی خلق شود. در نهایت، شهروندان، قاضی ارزش ها هستند.
شهروندان این کار را از طریق فرایند دموکراتیک نه صرفا از طریق رای دادن ،بلکه از طریق مشارکت در مشاوره ها ، پیمایش و….انجام می دهند.
می توان گفت در دیدگاه بسیاری از صاحب نظران ، ارزش عمومی محور فهم تمایز بخش دولتی از بخش خصوصی است.
از این رو استوکر (2006) در تلاش برای تعریف پارادایم ارزش عمومی، چهار قضیه را مطرح می کند:
- مداخله های بخش دولتی براساس جست وجوی ارزش عمومی تعریف می شود که در تضاد با توجیهات شکست بازار مد نظر اقتصاددانان است.
- در ارائه خدمات عمومی ،این رویکرد انطباق پذیر و مبتنی بر یادگیری است و با مدلهای شبکه ای متناسب است.اما با رویکرد های بازار محور تری که در برخی شرایط مناسب است،سازگار نیست.
- دامنه وسیعی از ذی نفعان مشروعیت دارند و باید در فعالیت دولت درگیر و در نظر گرفته شوند که در تقابل با مدل سنتی است و به رویکردی همکاری گونه تر و مشاوره ای تر اشعار دارد.
- پذیرش رویکرد رابطه باز به تدارک خدمات عمومی، رویکرد تک قراردادی در دریافت خدمات را رد می کند.
در همین خط فکری، کلی و همکارانش (2002) سه عنصر اصلی ارزش عمومی را شناسایی و مشخص کرده اند. به گفته آن ها عنصر نخست، «خدمات» است که وسیله ای برای عرضه ارزش عمومی به کاربران یا ارباب رجوع و توزیع عدالت، انصاف و ارزش های مرتبط دیگر، برای شهروندان است.
دومین عنصر، «ره آوردها» هستند که گاه با خدمات هم پوش اند؛ اما به اعتقاد آن ها باید مجزا در نظر گرفته شوند (مانند امنیت ملی، کاهش فقر یا بهداشت عمومی). برای مثال، خدمات گردآوری زباله ممکن است مزایای راحتی و زیباشناسانه به شهروندان عرضه کند؛ اما ره آوردی به نام بهداشت عمومی ارائه دهد که گستره وسیع تری دارد.این امر تفاوت میان ارزش خصوصی (زباله‌های جمع اوری شده) و ارزش عمومی ( حفظ بهداشت عمومی)را نشان می‌دهد.عنصر سوم، مربوط به اعتماد ،مشروعیت و اطمینان به دولت است و صاحبنظران مدعی اند این عنصر برای خلق ارزش ، بسیار مهم است.
بر این اساس یکی از بخش های مهم پارادایم ارزش عمومی، مفهوم ترجیحات جمعی است که آن را از فردگرایی مدیریت دولتی نوین متمایز می سازد. به گفته آلفورد (2002) خلق ارزش از طریق اراده سیاسی که ترجیحات جمعی را ابراز می دارد، محقق می شود؛ یعنی براساس آنچه شهروندان ارزشمند قلمداد می کنند.
جهت دانلود مقاله کلیک کنید
تهیه کننده:سیده هدی شمس
منبع:
نهضت های مدیریتی در بخش دولتی
گذشته ،حال و آینده
دکتر حسن دانایی فرد
