نهضت های مدیریتی در بخش دولتی
بخش شانزدهم : رویکرد انتقادی به مدیریت ارزش عمومی
با تأیید مزایای رویکردهای جدید در اصلاح مدیریت دولتی و به خصوص خدمات عمومی، در این فصل مبانی نظری و عملی نظریه ارزش عمومی را نقد خواهیم کرد و از زبان حامیان این رویکرد پاسخ هایی به انتقادات ارائه خواهیم داد.
بخش 1: ارزیابی انتقادی از نظریه ارزش عمومی
نقد مبانی نظری نظریه ارزش عمومی :برای نقد یک رویکرد یا نظریه باید منطق درونی آن نظریه را به هم ریخت. برای مثال در نقد نظریه سلسله مراتب مزلو (1943)، باید نحوه حرکت انگیزه انسان ها از سطوح نیازهای اولیه به سطح خودشکوفایی را با استدلال از کار انداخت؛ یعنی نشان داد که سطح اولیه پیش نیاز سطح خود شکوفایی نیست؛ بلکه انسان ها می خواهند خودشکوفا شوند (مشهور شوند و … ) تا پول بیشتری به دست آورند تا ماشین مدل بالاتری سوار شوند بنابراین برای ارزیابی هر رویکرد یا نظریه باید ابتدا ادعای نظریه پرداز را درک کرد. آیا این نظریه یک نظریه تجربی جدیدی ارائه کرده است؟ یا مجموعه ای از فنون عملیاتی را برای امور اجرایی در اختیار مدیران قرار داده است؟ به نظر می رسد حامیان رویکرد ارزش عمومی در ادعایشان دچار نوعی عدم سازگاری شده اند. پدرنظریه ارزش عمومی، مور (1994 و 1995)، به طور واضح مشخص نمی کند که چارچوب نظری جدیدی ارائه کرده، مفهومی نو پیشنهاد داده، ابزاری ابتکاری در اختیار مدیران قرار داده یا نوعی ابزار عملیاتی مدیریت تولید کرده است. چنین مستفاد می شود که در کتاب ها و نوشته های خود بین استدلال های نظری و مصداق های عملی سیار و سیال است. مور در کتاب خود (1995: 12) ادعا می کند که نوعی نظریه هنجاری برای رفتار مدیریتی ارائه داده است که راهنمای مدیران بنگاه های عمومی است و به مدیران می گوید «چه بایستی بیندیشند و چه کاری انجام دهند». با وجود این در مباحث خود درباره ارزش عمومی از آن به عنوان مآخذ بهبودهای عملیاتی در کار و الهام بخش سیستم های دولتی یاد می کند. به گفته رودز و وانا (2007: 48)، مور قرائن تجربی را با ایده هنجاری برای اصلاح سازمان های دولتی ترکیب می کند و مدعی است ره آورد آن ایجاد خط مشی عمومی بهتر و ارتقای منفعت عامه است.
در دفاع از این گفته، اگر نوشته های حامیان رویکرد ارزش عمومی مطالعه شود به تناقضات متعددی برخواهید خورد. برای مثال عده ای آن را یک پارادایم می دانند (برای نمونه، بنینگتون، 2007؛ استوکر، 2006)، برخی آن را صرفاً نوعی مفهوم می پندارند (کلی و همکاران، 2002؛ هورنر، 2005)، افلین (2007) آن را مدلی برای مدیریت در بخش دولتی می داند و اسمیت آن را ابزاری ابتکاری تصور می کند.
وظایف و نقش های مدیر دولتی در مدیریت ارزش عمومی
نکته مهمی که در دیدگاه های اولیه مور در باب ارزش عمومی محل بحث است، تعریف وی از مدیر دولتی است. مور (1995: 23) مدیران دولتی را همه بازیگران منتخب، غیر منتخب و انتصابی می داند که شامل سیاستمداران، رؤسای جمهور، فرمانداران و شهرداران، کارکنان سیاسی، کمیسیونرها و مدیرعامل ها، مستخدمان ارشد کشوری، اداره کنندگان، خبرگان، قُضات، واسطه های سیاسی و رهبران گروه های ذی نفع و حتی مدیران خصوصی (اگر بیشتر در فضای دولت و مدیریت در بخش دولتی به تولید ارزش عمومی بپردازند) می شود.
رابطه اداره و سیاست در نظریه ارزش عمومی
به اعتقاد منتقدان (برای مثال رودز و وانا، 2007)، نظریه ارزش عمومی، تقدم اداره بر سیاست در سازمان های دولتی را مسلم فرض کرده است. درواقع در این رویکرد، اداره از زاویه دید مدیری نگریسته می شود که مجموعه ای از ابزارهای مدیریتی را در اختیار دارد تا با منابع در اختیار دست به اقدام بزند.
تصویر سازمانها ی دولتی در نظریه ارزش عمومی
در نظریه خلق ارزش عمومی، سازمان ها دلسوز جامعه تصور می شوند. تصور می شود دولت ها، سازمان های دولتی و گروه های ذی نفع در پی و خواهان انجام کارهای خوب هستند و مأخذ انگیزه آن ها در ارائه خدمات، کمک به شهروندان و خشنود ساختن آن هاست و همین طور انگیزه آن ها، خلق ارزش عمومی و بهبود خیر و صلاح عمومی است.
تفاوت بخش دولتی و خصوصی در نظریه ارزش عمومی
به گفته رودز و وانا (2007)، محور تمرکز مطالعات مور، تجربه بخش خصوصی بوده تا فرایند سیاسی. به عبارت دیگر، مأخذ تولید نظریه ارزش عمومی، سازمان های خصوصی است، نه سازمان های دولتی که جوهره آن ها متفاوت با سازمان های بخش خصوصی است. درواقع، مور مدیران دولتی را تشویق می کند تا مانند بخش خصوصی عمل کنند و رفتاری شبیه رفتار مدیران بخش خصوصی از خود نشان دهند.
خط مشی های دولت در نظریه ارزش عمومی
سیاست حزبی که در خط مشی های دولت ها متجلی می شود گستره مانور راهبردی مدیران دولتی را تعیین می کند. از این رو، قدرت خلاقیت و نوآوری که در بخش خصوصی کاربرد دارد، برش کمتری در بخش دولتی دارد
آزادی عمل مدیران دولتی در نظریه ارزش عمومی
به اعتقاد منتقدان (برای مثال رودز و وانا، 2007)، خطر ماهوی در «مدیریت ارزش عمومی» آن است که از مدیران خواسته شود به عنوان پاسداران و داوران مطلق منفعت عامه عمل کنند. این درخواست بازآرایی منفعت طلبی بوروکراتیک است. در رویکردهای ارزش عمومی مدیران دولتی تشویق می شوند تا معاهدات و پیمان نامه های سیاست دموکراتیک را دور بزنند و در پی تعریف تازه ای از منفعت عامه به عنوان ابزار تقویت رشد فردی و ارتقای منافع خود برایند.
بخش دوم : دفاعیه ای از نظریه ارزش عمومی
اکنون بیست سال از طرح ایده ارزش عمومی که نخستین بار مارک مور (1995) در کتاب خلق ارزش عمومی: مدیریت استراتژیک در دولت به طرح آن پرداخت، می گذرد. این کتاب چندین بار تجدید چاپ شده است و از چارچوب ارزش عمومی آن به طور گسترده ای در خط مشی عمومی و گفتمان مدیریت استفاده شده است.
.به اعتقاد صاحب نظران (افلین و آلفورد، 2009؛ مور، 1995: 172)، قصور در فهم یا حتی تمرکز بر این سازه، زیربنای بخش عظیمی از سوء فهم های موجود در باب این چارچوب است. در نگاه مور (1995: 71) مثلث راهبردی نشان می دهد که راهبرد برای سازمان بخش عمومی بر سه رکن استوار است.
| مشروعیت و حمایت |
| ارزش عمومی |
| ظرفیت و توانمندی ها |
به گفته وی این مثلث باید:
- هدفش خلق چیزی اساساً ارزشمند باشد (برای مثال خلق ارزش عمومی)؛
- مشروع و از لحاظ سیاسی پایدار باشد
باید از نظر عملیاتی و اداری، شدنی و امکان پذیر باشد؛ به عبارت دیگر با ظرفیت ها و قابلیت های سازمانی و بیرونی در دسترس برای تولید آن، قابل انجام باشد. طراحی و اجرای یک راهبرد، مدیر را بر آن می دارد تا برای ارتقای هم راستایی این سه رکن تلاش کند.
اُفلین و آلفورد (2009: 174) مدعی اند که مثلث راهبردی علی رغم مرکزیتش در چارچوب ارزش عمومی، هم از جانب منتقدان و هم از جانب طرف داران اثر مور، به ندرت مورد توجه قرار گرفته است. به گفته افلین (2007) نه استوکرِ (2006) موافق و نه رودز و وانایِ (2007) مخالف، در نقد خود به آن اشاره نمی کنند.
صبغه نظریه ارزش عمومی هم تجربی است هم هنجاری
آنچه فراروی ایده مور (1995) قرار دارد آن است که آیا او توانسته است نوعی نظریه تجربی از عمل مدیران در خلق ارزش عمومی ارائه دهد یا اینکه نظریه وی تجویزی هنجاری است و دال بر آنچه مدیران باید انجام دهند، است. به اعتقاد بارزلی (2007: 526) ارزش عمومی نوعی «نظریه هنجاری» است؛ اما رودز و وانا (2007: 408)این نوع وظیفه مدیران دولتی را روشن نمی دانند. به اعتقاد آن ها (2007: 208) «معیار ارزیابی الهام ها از معیارهای ارزیابی قرائن، متفاوت است». اما این امر انعکاس نوعی منطق صفر و یک است که فرض می کند باید این یا آن باشد.
ارزش عمومی با کالاهای عمومی و منفعت عامه متفاوت استیکی دیگر از چالش های فراروی ایده مور، قلمرو مفهوم ارزش عمومی است.
براساس مثلث راهبردی، از یک طرف ارزش عمومی یکی از عناصر شکل دهنده چارچوب راهبردی است و از طرف دیگر برخی نویسندگان تلاش کرده اند از آن برای اشاره به چیزی بیش از آن استفاده کنند. در این بخش بر نقش «ارزش عمومی» متمرکز می شویم.
اولین سؤالی که در بحث از «ارزش عمومی» باید پاسخ داد آن است که چگونه باید از آن متفاوت با «کالاهای عمومی»، «منفعت عامه» یا «بهره عمومی» استفاده کرد. ارزش عمومی، کالاهای عمومی را دربر می گیرد؛ ولی به آن محدود نمی شود. به گفته گوئرل (1998) ارزش عمومی هم کالاهایی که مشترکاً مصرف می شود و هم کالاهای کم و بیش استثنا نا پذیر و غیر قابل تقسیم را در بر می‌گیرد
ارزش عمومی استاندارد مطلق نیست
برخی از اندیشمندان اداره امور عمومی که خاستگاه ذهنی آن ها سنت علم سیاسی است مدعی اند، طرف داران چارچوب ارزش عمومی آن را استانداردی مطلق تصور می کنند. به گفته رودز و وانا (2007: 416) ارزش عمومی امری مطلق نیست. تعریف محتوای جوهری ارزش عمومی پیشاپیش، میسر نیست.
ارزش عمومی جایگاه سیاستمداران را بر می تابد
یکی از موضوعات بحث انگیز در باب اثر مور، رابطه بین ارزش عمومی و سیاست است. درواقع، این دو در کنار هم قابلیت های عملیاتی مثلث را شکل می دهند. منتقدان ارزش عمومی، مور را متهم می کنند که نوعی نقش سیاسی ناحق به مدیران دولتی اعطا می کند و آن ها را به نگهبانان جامعه ارتقا می دهد. در این نگاه، مدیران تصمیم می گیرند که بهترین برای مردم چیست
ارزش عمومی را می توان پارادایم نامید
به گفته افلین و آلفورد (2009)، طرف داری پرشور و انتقادات زیاد نشان می دهد که ارزش عمومی را می توان به عنوان «ایده ای بزرگ» در نظر گرفت. بر این اساس ادعا می شود که ارزش عمومی تجلی پارادایم جدیدی در اداره امور عمومی و مدیریت آن است. ادعای دیگر آن است که باید ارزش عمومی را نوعی فراچارچوب در نظر گرفت.
ایده ارزش عمومی به عنوان پارادایم در بحث فعلی درباره آنچه بعد از مدیریت عمومی جدید (که به عنوان یک پارادایم تصور می شود) می آید، ظاهر شده است. استوکر (2006) ادعا می کند که پارادایم مدیریت ارزش عمومی ابزار حل «پازل تعادل دموکراسی و کارایی» است.
به اعتقاد استوکر (2006: 47)، در عصر حاکمیت شبکه ای، نه پارادایم اداره امور سنتی و نه مدیریت امور عمومی نمی توانند تغییر را تبیین یا مدل مشروعی از مدیریت فراهم کنند؛ درحقیقت پارادایم مدیریت ارزش عمومی ما را به ابزار درک و واکنش نسبت به چالش ها تجهیز می کند.
مدیریت ارزش عمومی، پارادایم جدید و روایت مختلفی از اصلاحات ارائه می دهد. قوت آن در باز تعریف چگونگی تحقق چالش هایی نظیر کارایی، پاسخ گویی و عدالت و در توانایی آن برای ایجاد نوعی نیروی انگیزشی متکی بر قواعد یا مشوق هایی برای پیشبرد اصلاح بخش عمومی نیست. این پارادایم به گونه کامل تری بر انسانیت استوار است که نه اداره امور عمومی و نه مدیریت عمومی جدید دارای آن است. در پارادایم ارزش عمومی، افراد براساس درگیری در شبکه ها برانگیخته می شوند؛ یعنی روابط با دیگران در بستر احترام متقابل و یادگیری اشتراکی مایه انگیزش می شود.
ارزش عمومی را می توان نوعی فرا چارچوب دانست
برخی از صاحب نظران (برای مثال هورنر و هزل، 2005: 5)، ارزش عمومی را به عنوان یک فراچارچوب درک می کنند. اگرچه به استدلال آن ها، ارزش عمومی پارادایم تصور می شود؛ ولی این نگاه اندیشیدن ما را به سطح دیگری از انتزاعیات حرکت می دهد که در آنجا ارزش عمومی اساساً به «چارچوبی برای چارچوب» تبدیل می شود.
یکی از راه های اندیشیدن به ارزش عمومی به عنوان یک فراچارچوب، استفاده از قالب مثلث راهبردی است که مجموعه ای از طبقه ها را برای مقایسه و تقابل مدیریت در بخش های مختلف، محیط های نهادی یا فرهنگ ها ایجاد می کند.
ارزش عمومی صرفا ابزار لفاظی گری نیست
برخی از منتقدان ارزش عمومی (برای مثال رابرتس، 1995)، استدلال می کنند که ارزش عمومی نوعی راهبرد لفاظی گری است که با هدف حفاظت از منافع بخشی بوروکرات ها و سازمان هایشان ارائه شده است. به اعتقاد این گروه، ارزش عمومی برای دفاع از قدرت روزافزون قدرت بوروکراتیک طراحی شده است.
دومین ادعا از طرف داران بازار آزاد بخش خصوصی منبعث می شود؛ در این نگاه، ارزش عمومی خردمایه روابط عمومی سازمان های دولتی است. به اعتقاد صاحب نظران (برای مثال کلی و همکاران، 2002: 7): ارزش عمومی نوعی ابزار لفاظی گری و خردمایه افزایش جایگاه پژوهش مصرف کننده درون فرایندهای تصمیم گیری شرکت است.
نحله سوم منتقدان مدعی اند که ارزش عمومی می تواند راهبرد لفاظی گری مفیدی برای دولت ها باشند نه صرفاً مدیران. به اعتقاد کرابتری (2004) از این نحله: ارزش عمومی وقتی مطرح شد که حزب کارگر انگلیس ایده هایی درباره خدمات عمومی مطرح کرد.
جهت دانلود این مطلب کلیک کنید .
تهیه کننده:سیده هدی شمس
منبع:
نهضت های مدیریتی در بخش دولتی
گذشته ،حال و آینده
دکتر حسن دانایی فرد
