نگاهی به قانون خط‌مشی برنامه‌های صداوسیما
✍ آرین ابراهیمی نژاد (دانشجوی کارشناسی ارشد مطالعات فرهنگی و رسانه دانشگاه تهران)
مقدمه
قانون خط‌مشی و اصول حاکم بر برنامه‌های صداوسیما پس از بازنگری قانون اساسی با سه چالش ایستایی و ناپویایی، اجرایی سازی و نظارت مواجه بوده است. بر این اساس در بازنگری مفاد این قانون (که در دستور کار کمیسیون فرهنگی مجلس شورای اسلامی قرارگرفته)، می‌بایست به‌جای تغییر بندهای این قانون به سازوکارهایی در راستای مرتفع کردن این چالش‌ها اندیشید. بر همین اساس مطالعات تطبیقی در حوزه مقررات گذاری محتوای رادیو-تلویزیونی صورت گرفته که بر پایه آن سه مدل تفکیک خط‌مشی‌گذاری و تنظیمگری محتوایی،خط‌مشی‌گذاری تنظیم‌گرایانه محتوا و خودتنظیمی مخاطبان شناسایی شده‌اند.
درنهایت پیشنهاد می‌شود در راستای مرتفع کردن چالش‌های سه‌گانه این قانون، کمیته خط‌مشی و اصول برنامه‌های صداوسیما با سه وظیفه ارائه راهنمایی عملیاتی برنامه‌سازی بر اساس قانون خط‌مشی، توسعه و تفسیر مفاد قانون متناسب با مسائل روز و نظارت و تنظیمگری در حوزه محتوا ذیل نهادهایی چون شورای نظارت و یا به صورت کمیته‌ای مستقل تشکیل گردد.
طرح مسئله
مطابق با اصل 175 قانون اساسی، خط‌مشی و اصول حاکم بر برنامه‌های سازمان صداوسیما می‌بایست بر اساس قانون تعیین شود بر این اساس در سال 1361 قانون خط‌مشی و اصول حاکم بر برنامه‌های صداوسیما به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. از آن سال تاکنون این قانون تغییر نکرده اما برخی از طرح‌هایی که پیرامون اداره سازمان صداوسیما در مجلس تهیه‌شده‌اند به مسئله خط‌مشی برنامه‌ها پرداخته‌اند. در این میان و در سال 1396 کمیسیون فرهنگی مجلس شورای اسلامی در بررسی طرح اداره و نظارت بر سازمان صداوسیما جمهوری اسلامی ایران، بازنگری در قانون خط‌مشی و اصول حاکم بر برنامه‌های سازمان صداوسیما را در دستور کار قرار داده است. بر همین اساس با مرور چالش‌هایی که قانون خط‌مشی مصوب سال 61 با آن مواجه بوده و همچنین مرور برخی از مدل‌های خط‌مشی‌گذاری و تنظیمگری محتوایی در سایر کشورها پیشنهاد‌های سیاستی در راستای اصلاح این قانون ارائه می‌شود.
چالش‌های قانون خط‌مشی و اصول حاکم بر برنامه‌های صداوسیما 1361
قانون خط‌مشی برنامه‌های صداوسیما پس از بازنگری قانون اساسی در سال 68 تاکنون با سه چالش اصلی روبه‌رو بوده که در تدوین قانون اداره و نظارت بر سازمان صداوسیما می‌بایست موردتوجه قرار گیرند. این سه چالش عبارت‌اند از:
- ایستایی و ناپویایی: پیش از بازنگری قانون اساسی، شورای سرپرستی وظیفه اصلاح و تغییر قانون خط‌مشی را بر عهده داشته اما پس از حذف این شورا در نسخه جدید قانون اساسی، علی‌رغم‌اینکه شرایط کشور در حوزه‌های اقتصادی، سیاسی، اجتماعی، فرهنگی و رسانه‌ای تغییرات عمده‌ای را از سر گذرانده، همچنان بدون تغییر مانده و متناسب با شرایط به‌روزرسانی نشده و در متن قانون نیز فرآیندهایی در راستای به‌روزرسانی قانون با شرایط روز (همچون اقتصاد مقاومتی) پیش‌بینی‌نشده است. به همین جهت در شرایط گوناگون نهادهای سیاست‌گذار نظام، اصول محتوایی را خارج از چارچوب این قانون برای سازمان صداوسیما وضع کرده‌اند.
- اجرایی‌سازی: مطابق با قانون اساسنامه سازمان صداوسیما 1362، مدیرعامل موظف بوده تا مصوبات شورای سرپرستی را که در راستای قانون خط‌مشی بوده اجرایی کند اما در متن قانون مصوب سال 61 به دو مسئله ضمانت اجرایی و چگونگی اجرای قانون خط‌مشی پرداخته نشده که درنتیجه آن پس از حذف شورای سرپرستی در مواردی برنامه‌های صداوسیما یا برخلاف مفاد قانون خط‌مشی سال 61 بوده و یا در عمل در برخی از حوزه‌ها اجرایی نشده است.
- نظارت: پیش از تغییر قانون اساسی در سال68 شورای سرپرستی سازمان وظیفه نظارت بر اجرای قانون خط‌مشی را داشته اما پس از بازنگری قانون اساسی و مطابق با اصل 175 قانون اساسی شورای نظارت وظیفه نظارت بر سازمان صداوسیما را بر عهده دارد و این شورا مطابق قانون نحوه اجرای اصل 175 قانون اساسی در بخش نظارت می‌بایست بر حسن اجرای قوانین در سازمان صداوسیما نظارت کند اما بدان جهت که چگونگی نظارت بر اجرای قانون خط‌مشی سال 61 در هاله‌ای از ابهام قرار داشته، فرآیندهای نظارت بر این قانون نیز با اخلال مواجه بوده است.
مدل‌ها و فرآیندهای سیاستگذاری و تنظیمگری محتوا در سایر کشورها
مسئله تعیین اصول و خط‌مشی‌های حاکم بر محتوای رادیویی- تلویزیونی همواره در نظام‌های رسانه‌ای در کشورهای مختلف موردتوجه بوده است. در این میان پس از مرور کلی بر سیاستگذاری و تنظیم محتوا در سایر کشورها به‌صورت کلی سه مدل سیاستگذاری و تنظیم محتوایی شناسایی‌شده که به شرح زیرند:
کمسیون استانداردهای ارتباطات کره جنوبی: مدل تفکیک خط‌مشی‌گذاری و تنظیمگری محتوایی
مطابق با قانون برودکست کره جنوبی، کمیسیون استانداردهای ارتباطات کره جنوبی که ذیل کمیسیون ارتباطات کره تشکیل‌شده وظیفه دارد تا محتوای ارائه‌شده توسط برودکسترها را بر اساس فرمان ریاست جمهوری کره جنوبی ارزیابی کند. این کمیسیون می‌تواند نظارت پیش از پخش داشته و به وضع جریمه برای برودکستر و یا ممانعت از پخش محتوای خارج از چارچوب اقدام نماید.
در مدل کره جنوبی اصول و خط‌مشی‌های کلی محتوایی در فرمان ریاست جمهوری و قانون برودکست به نگارش درآمده و کمیسیون استانداردهای ارتباطات بر اساس این اصول کلی به ارزیابی و نظارت بر محتوا می‌پردازد. در این مدل اصول و خط‌مشی‌ها ایستا و کلی بوده و ابزارهای نظارت بر اجرا و تنظیمگری گسترده و حداکثری است.
آفکام (اداره ارتباطات) بریتانیا: مدل خط‌مشی‌گذاری تنظیم‌گرایانه محتوا
اداره ارتباطات بریتانیا (آفکام) وظیفه دارد تا در حوزه محتوا در نظام برودکست بریتانیا مقررات گذاری کرده و به تنظیمگری بپردازد. بر همین اساس آفکام اقدام به تهیه کدهای برودکست کرده که محتوای برودکست می‌بایست بر اساس اصول هشت‌گانه تولید و پخش شود. کدهای برودکست آفکام توسط این دفتر که ساختاری عمومی دارد تهیه‌شده و عموم مخاطبان نیز می‌توانند کدهای پیشنهادی خود را به آفکام ارائه دهند.
در مدل بریتانیا در حوزه خط‌مشی و تنظیم محتوا، یک نهاد متولی سیاستگذاری و تهیه خط‌مشی‌های محتوایی و نظارت و تنظیم محتوا را بر عهده دارد. در این مدل دو فعالیت تعیین خط‌مشی حاکم بر محتوا و تنظیمگری و نظارت توسط یک نهاد عمومی صورت می‌پذیرد.
اف سی سی (کمیسیون فدرال ارتباطات): مدل خودتنظیمی محتوایی مخاطبان
کمیسیون فدرال ارتباطات مطابق قانون ارتباطات ایالات‌متحده آمریکا تأسیس‌شده است و وظیفه تنظیمگری در حوزه‌های ارتباطات و برودکست را بر عهده دارد. این کمیسیون موظف به برآورده سازی منافع عمومی از طریق ایجاد رقابت، در نظر گرفتن منافع محلی و ایجاد تنوع در برنامه‌ها است اما بر اساس متمم قانون اساسی حق سانسور محتوا و محدود کردن آزادی بیان را ندارد و تنها در موارد محدودی همچون تبلیغ سیگار ممنوعیت‌هایی را در حوزه محتوا وضع کرده است. عمده فعالیت این کمیسیون در حوزه خط‌مشی و تنظیم محتوایی از طریق درجه‌بندی محتوا صورت می‌پذیرد. به این صورت که برودکسترها موظف هستند تا پیش از پخش هر محتوا به محدودیت سنی و سایر امور اشاره کنند.
در مدل ایالات‌متحده مقررات گذاری حوزه محتوا حداقلی و بسیار محدود است و مخاطب مسئول دریافت محتوا دانسته می‌شود. بر این اساس برودکسترها تنها موظف هستند تا به درجه‌بندی محتوای خود بپردازند.
پیشنهاد سیاستی: تشکیل کمیته خط‌مشی و اصول محتوای صداوسیما
مطابق اصل 175 قانون اساسی، خط‌مشی و اصول محتوای تولیدی سازمان صداوسیما را قانون تعیین می‌کند. همچنین بر اساس نظریه تفسیری شورای نگهبان در خصوص اصل 175 قانون اساسی، سیاستگذاری، هدایت و تدابیر لازم در تمام ابعاد سازمان صداوسیما در حوزه اختیارات مقام معظم رهبری دانسته می‌شود. درنتیجه مطابق قانون اساسی، مجلس شورای اسلامی و مقام معظم رهبری در جایگاه تعیین اصول حاکم بر محتوای تولیدی سازمان صداوسیما هستند. از سوی دیگر قانون خط‌مشی برنامه‌ها صداوسیما 1361 قانون جامعی است که خط‌مشی‌های کلی محتوایی را مشخص کرده است. به همین جهت بر اساس چالش‌های سه‌گانه قانون خط‌مشی و تلفیق مدل‌های خط‌مشی‌گذاری و تنظیمگری محتوایی، پیشنهاد می‌گردد که به جای ورود به متن قانون خط‌مشی و اصلاح آن و در راستای مرتفع کردن سه چالش ناپویایی، اجرایی‌سازی و نظارت، تشکیل کمیته خط‌مشی و اصول محتوای صدا و سیما به مفاد طرح اداره سازمان صداوسیما اضافه گردد. این کمیته سه وظیفه را بر عهده دارد:
- ارائه راهنمای عملیاتی برنامه‌سازی بر اساس قانون خط‌مشی
- توسعه و تفسیر مفاد قانون خط‌مشی متناسب با مسائل روز کشور
- نظارت و تنظیمگری در حوزه محتوا بر اساس قانون خط‌مشی
از آنجا که سیاستگذاری صداوسیما در حوزه اختیارات رهبری است، اعضای این کمیته می‌توانند از میان نخبگان حوزه ارتباطات و رسانه و توسط مقام معظم رهبری منصوب شوند. جایگاه ساختاری این کمیته در سه وضعیت زیر قابل‌طرح است.
- ذیل شورای نظارت بر صداوسیما: مطابق با این وضعیت کمیته خط‌مشی و اصول محتوای صداوسیما در ذیل شورای نظارت بر سازمان تشکیل خواهد شد که به انجام سه وظیفه پیشنهادشده خواهد پرداخت.
- به‌عنوان کمیته مستقل: مطابق با این وضعیت کمیته به‌عنوان نهادی مستقل در نظام رادیوتلویزیون کشور تشکیل‌شده که اعضای آن توسط مقام معظم رهبری و از میان نخبگان حوزه ارتباطات و رسانه نصب می‌شوند.
- ذیل شورای سیاستگذاری: در این وضعیت نیز کمیته ذیل سیاستگذاری تشکیل خواهد شد.
