بوروکراسی و توسعه در ایران
بخش دهم
آموزه‌هایی برای مدیریت دولتی ایران
نویسندگان : ابوالحسن فقیهی – حسن دانایی فرد
جهت دریافت نسخه الکترونیکی فایل،کلیک کنید
سخن پایانی: آموزه‌هایی برای مدیریت دولتی ایران
در بخش نخست کتاب مفاهیم نظری بوروکراسی، بوروکراسی و توسعه، بوروکراسی و سیاست، بوروکراسی و دمکراسی و ویژگی‌های اداره امور دولتی در جوامع در حال توسعه مورد بحث قرار گرفت. در بخش‌های دوم و سوم کتاب، رابطه حکومتداری در ایران با متغیرهایی چون سیاست، توسعه و دمکراسی در پنج مقطع تاریخی: عصر هخامنشیان، دوره سلجوقیان، حکومت صفویان، عصر پهلوی و جمهوری اسلامی ایران مورد مطالعه قرار گرفت. هر چند اطلاعات کافی و منظمی از این روابط برای دوره‌های تاریخی یاد شده در دست نیست، با این حال محدودیت اطلاعات ما را از مقایسه این ادوار باز نداشته است. ذکر این نکته لازمست که ساختارهای سیاسی دوره‌های مورد مطالعه با یکدیگر تفاوت چشمگیری داشته‌اند. با این وجود نهاد بوروکراسی به عنوان یک نهاد سیاسی، همواره نقش اساسی در حکومتداری و اداره امور دولتی در دوره‌های یاد شده ایفاد کرده است و در واقع اهرم اصلی حکومتداری و توسعه در تاریخ ایران بوده است.
در این فصل می‌کوشیم ویژگی‌های بومی و مهم اداره امور دولتی ایران را در گذر زمان توصیف کنیم و تجارب گذشته را که بی‌شک آموزه‌هایی برای مدیریت دولتی ایران در بر دارد بصورت کوتاه بازگو کنیم.
سازمان حکومتی هخامنشیان بر اساس اصول سازمانی مطلوبی اداره می‌شد. ایجاد بوروکراسی حرفه‌ای و قدرتمند که تمرکز را با درجه مقبولی از عدم تمرکز آمیخته بود، به فرآیندهای اداری و وظایف حکومتی استاندارد و عدم تبعیض در برابر قانون، حکومت آزادمنش و تعدد و گوناگونی نظامهای نظارتی توجهی خاص داشت.
نظام حکومتی به دو لایه کلی، حکومت مرکزی و حکومتهای ساتراپی تقسیم می‌شد. در لایه اول، پادشاه، دربار او و دولت مرکزی مجهز به بوروکراسی و ارتش حرفه‌ای و کارآمد قرار داشت و در لایه دوم، ساتراپ، دربار او و ساتراپ‌های فرعی که مسؤولیت بخش‌های اداری محلی و استانی را برعهده داشتند قرار داشت.
تشکیلات حکومتی ساتراپی‌ها، به سازمان حکومت مرکزی و دربار شباهت داشت. ساتراپ بالاترین مقام اداری و قضایی ساتراپی محسوب می‌شد و به استثنای خط‌مشی‌های مهمی که از سوی دولت مرکزی اتخاذ می‌شد در تعیین خط‌مشی‌های اداری اختیارات وسیعی داشت. هر ساتراپی به دو ساتراپی فرعی یا استان به ریاست یک فرماندار تقسیم می‌شد. وظایف و مسؤولیتهای ساتراپ‌ها، حفظ قانون و برقراری نظم، نظارت بر اداره امور عمومی، مدیریت مالی و تجهیز نیروی نظامی، نگاهداری راه‌های اصلی ارتباطی، حفظ و نگاهداری قنوات و راه‌های آبی، ساخت و نگاهداری تسهیلات عمومی و برقراری ارتباط مستمر با دولت مرکزی و ساتراپی‌های همسایه بود.
در عصر هخامنشیان، نوعی نظام طبقاتی شبه صنفی ایجاد شد که در آن بوروکراتهای کاتب که از امتیازات ویژه، قدرت و منزلت در دولت و جامعه برخوردار بودند در بخش‌های مختلف بوروکراسی اشتغال داشتند. در زمان داریوش مدارس نظامی و مذهبی تأسیس شد که در آنها نجیب‌زادگان و مستخدمین کشوری آموزش می‌دیدند. حرفه‌ای کردن بوروکراسی در پی ایجاد نظام خدمات کشوری بر مبنای آزمون، آموزش و نظام پرداخت و عملکرد مطلوب به وجود آمد. محیط اقتصادی حکومت هخامنشیان که بر پایه نظام اقتصادی فئودالی رشد یافته بود به رشد و توسعه بوروکراتهای طبقات میانی بوروکراسی که درگیر فعالیت‌های مختلف مدیریت دولتی بودند کمک فراوان کرد و این امر از راه اعطای پاداش به عملکرد مطلوب امکان‌پذیر شد. محیط سیاسی برای فعالیت‌های اداری بسیار مطلوب بود.
یکی از مهمترین خط‌مشی‌های اداری حکومت هخامنشیان برخورد آزادمنشانه با اقوام قلمرو امپراطوری بود. کوروش اجازه می‌داد تا اقوام مختلف امپراطوری، آداب و رسوم و زندگی سنتی خود را در سطح استانی و محلی تداوم دهند. هخامنشیان نظام عدم تمرکز که حکومت مداراگونه و احترام به رهبری و اداره محلی توأم با انعطاف‌پذیری و کارآیی را تشویق می‌کرد، با نظام متمرکز که ویژگی آن مدیریت و نظارت دولت مرکزی بود تلفیق کرده بودند. بدین ترتیب، نظام اداری هخامنشیان ترکیبی از تمرکز و عدم تمرکز بود. در حالی که دولتهای استانی و محلی از انعطاف‌پذیری کافی برای اداره امور برخوردار بودند تا بتوانند شرایط محلی را در اداره امور دولتی مراعات کنند، نظارت دولت مرکزی بر کلیت امپراطوری به گونه‌ای اثربخش اعمال می‌شد.
دولت مرکزی از چند سازوکار به عنوان ابزار نظارت بر نظام ساتراپی استفاده می‌کرد. نخستین سازوکار، تمایز میان اداره امور کشوری و لشگری بود. جدایی امور نظامی از امور کشوری، توانایی ساتراپ برای به چالش کشیدن قدرت مرکزی را ناممکن می‌کرد. سازوکار دیگر، انتصاب مأمورانی برای نظارت بر اداره امور ساتراپی بود که به عنوان دادستان و به مثابه چشم و گوش پادشاه عمل می‌کردند. نهاد دیگر نظارتی، بازرسان اداری دولت و نمایندگان پادشاه بودند که با بازرسی‌های غیرمنتظره از ساتراپی‌ها، موارد سوءمدیریت و فساد را به دولت مرکزی گزارش می‌دادند.
سلجوقیان همانند اسلاف خود از تشکیلات کشوری برای حفظ و نگاهداری منافع و مناصب خود استفاده می‌کردند ولی در رفع نیازهای واقعی جامعه در ابعاد اجتماعی و سیاسی چندان موفق نبودند. از نظر ساختار قدرت دوره سلجوقیان فراز و نشیب بسیار داشته است.
وزراء و مأمورین عالی‌رتبه اغلب از افراد دیوانهای مرکزی و یا ایالتی انتخاب می‌شدند و ورود آنان به طبقه دیوان‌سالاران حرفه‌ای از راه کارآموزی یا نسبت خانوادگی بود. خدمات کشوری عصر سلجوقیان ضمن آن که بر معیار شایستگی استوار بود از پدیده حمایت و وفاداری نیز متأثر بود. نظام تاراج دوشادوش نظام شایستگی مشاهده می‌شد. چنین می‌نماید که دادن رشوه و پیوند خویشاوندی در کسب مقامات سیاسی و دولتی بسیار متداول بود. یکی از ویژگی‌های بوروکراسی سلجوقیان، سپردن مشاغل متعدد به یک شخص و محروم کردن شایستگان از احراز مشاغل عالی دولتی بود.
مدیریت دولتی در عصر صفویان بر عنصر نظارت تأکید فراوان داشته است به گونه‌ای که نظارت بر رفتار دیوانیان یکی از مشخصه‌های عمده حکومتداری در عصر صفویان بوده است.
در عصر صفویان نهادهای مدنی نقش عمده‌ای در نمایندگی از طبقات مختلف مردم ایفا می‌کردند. در شهرهای ایران، بازرگانان، کسبه، تعمیرکاران و کارگران هر کدام نماینده‌ای داشتند که توسط اعضای آن طبقه انتخاب و با حکم پادشاه منصوب می‌شدند. از جمله مقامات انتخابی عصر صفویان کدخدا بود که به عنوان مجری قوانین عمومی انجام وظیفه می‌کرد. نکته قابل توجه آنکه کدخدا بر اساس تمایل مردم برگزیده می‌شد، به عبارتی دیگر نوع اختیار و مشروعیت او در وهله اول مبتنی بر ویژگی‌ها و خصایص شخصی و در وهله دوم مبتنی بر اقتدار قانونی او بود. سیوری می‌نویسد جامعه صفوی را می‌توان جامعه‌ای شایسته‌سالار نامید. صاحب‌منصبان بر اساس ارزش‌ها و شایستگی‌ها و نه بر اساس خویشاوندی منصوب می‌شدند.
مدیریت دولتی عصر صفویان به شکوفایی اقتصاد داخلی ایران کمک بسیار می‌کرد. در این زمینه می‌توان به شاهراه‌ها و کاروانسراهای متعددی که به نظر اروپاییان در مقایسه با آنچه در کشورهای مجاور دیده بودند به مراتب مجهزتر بود، اشاره کرد.
توسعه بازرگانی خارجی نیز که به رونق اقتصادی عصر صفوی کمک شایانی کرد، مرهون مدیریت و حکمرانی مؤثر پادشاهان صفوی بود. شیوه‌های آزادمنشانه صفویان به خصوص در زمینه آزادی‌های مذهبی، فرصت‌های فراوانی برای غیرمسلمانان فراهم کرد تا توانایی‌های خودشان را در فعالیت‌های بازرگانی خارجی به کار بندند.
رابطه بوروکراسی و سیاست در دوران حکومت محمدرضاشاه پهلوی از جهات مختلف قابل بررسی است. یکی از جنبه‌های مهم این رابطه، اتکای رژیم به بوروکراسی برای کسب مشروعیت است. هدف از اصلاحات اداری دهه 1340 که با نام انقلاب سفید انجام شد، کاهش فشارهای داخلی و خارجی و تأمین مشروعیت رژیم بود. تغییرات پی‌درپی سازمانی و جابجایی مقامات در سطوح عالی و میانی بوروکراسی به بی‌ثباتی و عدم استمرار مدیریت منجر شد و در نتیجه ابهام و بی‌تصمیمی را در نظام اداری دامن زد. استفاده از بوروکراسی به منظور جذب بیکاران و تأمین اجتماعی به تورم سازمانی و کاهش خردگرایی انجامید و بالاخره تمرکز تصمیم‌گیری در رأس هرم سیاسی، ارتباط یکسویه‌ای را به وجود آورد که مشارکت در تصمیم‌گیری را نادیده می‌گرفت.
در نتیجه بوروکراسی که می‌توانست به عنوان اهرم توسعه ملی برای رژیم کسب مشروعیت کند در عمل کارآمدی خود را تا حدود زیادی از دست داد و در درازمدت نه به توانمندی نظام اداری افزود و نه به ایجاد مشروعیت و ماندگاری رژیم کمک کرد.
تلخیص: سیدهدی شمس
