عدم تمرکز و محلی‌سازی

چالش‌های همکاری میان‌دستگاهی در برنامه اشتغال جوانان شهر هارتفورد[3]
در بهار 1999، وزارت کار آمریکا (DOL[4])، اعلام کرد که به منظور ارائه خدمات به جوانان (خصوصاً در طبقه کم‌درآمد) به شهری که در این حوزه برنامه‌ای مناسب تعریف کند، گرنت (کمک مالی) در ذیل برنامه فرصت جوانان (YO[5])، اعطا می‌کند. تغییراتی که در آن‌ سال‌ها در دولت فدرال با رفتن کلینتون و آمدن جورج بوش در خصوص رویکردها در حوزه رفاه اجتماعی ایجاد شد، نهایتاً منجر به تدوین برنامه YO و تغییر از نگاه کمک مالی صرف به جوانان فقیر و کم درآمد، به نگاه ارائه خدمات آموزشی و تسهیل‌کننده به این جوانان جهت ورود به بازار کار شد. DOL در اجرای برنامه‌هایی از این جنس، دخالت نمی‌کرد، ولی در عین حال در جهت‌گیری برنامه‌ریزی و اجرای برنامه‌ها، تأثیر زیادی داشت.رهبران سیاسی شهر هارتفورد، پایتخت ایالت کنتیکت، YO را فرصت مناسبی دیدند برای رفع برخی از مشکلاتی که به واسطه وجود جوانانی در سن اشتغال در شهر ایجاد شده بود. مبلغ گرنت زیاد بود و در عین حال، رقابت شدیدی هم برای کسب آن بین شهرهای ایالت‌های مختلف در جریان بود. شهردار شهر مسئول تلاش برای دریافت این گرنت شد. او برای تحقق گرنت، درصدد برآمد تا برنامه‌ای حساب‌شده به این منظور تنظیم کند و به همین خاطر از نمایندگان کنگره ایالتی و حدود 50 نفر از مدیران بخش عمومی و سازمان‌های مردم‌نهاد خواست تا او را در تنظیم پروپوزال یاری کنند.یک محدودیت برای هارتفورد در گرفتن گرنت برنامه YO، شرطی بود که DOL برای شهرهای دریافت‌کننده گذاشته بود و آن هم داشتن هیئت نیروی کار محلی[6] برای هماهنگی و تنظیم برنامه‌های مرتبط به موضوع گرنت بود. هیئت نیروی کار ایالت کنتیکت (CRWDB) که با هارتفورد و 29 شهر دیگر در ارتباط بود بنابر ادعای مسئولان شهر هارتفورد، در همکاری و اخذ مشارکت نهادهای محلی دیگر ناکارآمد بود. اما نکته خوب ماجرا این بود که DOL هیئت‌های نیروی کار را ملزم کرده بود که در تهیه پروپوزال از مشارکت سازمان‌های عمومی و غیرانتفاعی محلی در تهیه پروپوزال استفاده کنند. همچنین سیاست ایالت ایجاب می‌کرد که CRWDB، حتی در صورت اخذ گرنت نمی‌تواند خودش مجری برنامه باشد و باید آن را به پیمانکار واگذار کند.شهردار هارتفورد همانطور که در ابتدا گفته شد، گروهی متشکل از مدیران بخش عمومی و خصوصی را مأمور همراهی با CRWDB در نوشتن پروپوزال برای دریافت گرنت کرد. 4 نفر از مدیران اصلی شهر، از جمله مدیر منابع انسانی شهر، سرپرست مدارس عمومی هارتفورد، مدیر یک سازمان مردم‌نهاد به نام United Way (که چندین NGO در زمینه خدمات جوانان را تأمین مالی کرده بود) و مؤسس یک اتحادیه به نام PROGRESS[7]، از طرف فرماندار، مأمور به این کار شدند. علاوه بر این مدیران، فرماندار از کمک حدود 50 مؤسسه و سازمان محلی دیگر هم در نوشتن پروپوزال استفاده می‌کرد و بین این افراد، جلسات متعددی با حضور فرماندار برگزار شد. در این جلسات بایستی به 5 سوال کلی در زمینه برنامه YO پاسخ داده می‌شد: مجری برنامه کیست؟ ساختار راهبری برنامه به چه شکل باید باشد؟ سازوکار پاسخگویی چیست؟ گروه هدف برنامه کدام است؟ و به‌طور مشخص موارد مصرف گرنت در کجاهاست؟

• مجری برنامه: اجرای برنامه در طی جلسات تصمیم‌گیری رهبران، به PROGRESS واگذار شد که مزیت آن، همکاری بین 4 سازمان زیرمجموعه آن برای ارائه مجموعه کاملی از خدمات آموزش و اشتغال به جوانان بود و همچنین همه مناطق جغرافیایی شهر را نیز پوشش می‌داد.
• ساختار راهبری برنامه: مدیران، به ناتوانی CRWDB در نظارت و یکپارچه‌سازی برنامه‌ها در ارتباط با این موضوع اذعان داشتند و بنابراین مقرر شد تا تیم رهبری اجرایی[8] (ELT) متشکل از مدیران این 5 ذی‌نفع اصلی برنامه (که در بالا از آنها نام بردیم)، با هدف راهبری و نظارت بر عملکرد برنامه، تشکیل شود و مدیر United Way، که رابطه خوبی با سایرین داشت، آن را اداره کند. با توجه به اینکه گرنت به هر حال به CRWDB اعطا می‌شد، برای تقسیم دقیق اختیارات بین CRWDB، ELT و PROGRESS مرام‌نامه‌ای نگاشته شد.
• سازوکار پاسخگویی: DOL برای اجرای برنامه YO و دریافت گرنت آن، از درخواست کنندگان می‌خواست که گروه‌های مشورتی[9] داشته باشند تا به برنامه نظارت کند. به همین دلیل با پیشنهاد مدیر سازمان United Way (که یکی از اعضای گروه 5 نفره مأمور به تهیه برنامه بود)، مسئولیت جمع‌آوری شاخص‌های نتیجه‌ای به این سازمان واگذار شد. هم‌چنین مقرر شد این سازمان، تنها عضو ELT باشد که هیچ مبلغی از گرنت YO دریافت نمی‌کند تا بدین‌وسیله تعارض منافع در تهیه گزارش بی‌طرفانه ایجاد نشود.
• گروه هدف برنامه: DOL گروه‌ هدف اجرای برنامه را با ذکر مشخصات و حدود جمعیتی و تعریف خود از فقر تا حدی مشخص کرده بود. البته این محدودیت‌ها مشکلاتی برای برنامه‌ریزان هارتفورد ایجاد کرد، مثلاً با این معیارهای DOL، ممکن بود در یک جا فردی واجد صلاحیت برای دریافت این برنامه باشد و کمی آن‌ طرف‌تر، دوست او، در سرشماری‌ها فاقد صلاحیت شناخته شود! در نهایت گروه هدف بر اساس تجربیاتی که از اجرای برنامه‌های مشابه در هارتفورد ایجاد شده بود، انتخاب شد.
• تعیین محتوای برنامه: هم‌چنین DOL حداقل‌هایی در مورد برنامه و موارد مصرف آن و نحوه هزینه‌کرد گرنت‌ها تعیین کرده بود که البته دست بالا و با انعطاف بود، فلذا برنامه‌ریزانِ هارتفورد کار سختی در تنظیم این بخش پروپوزال نداشتند.

سرانجام پروپوزال تأیید و هارتفورد موفق به دریافت گرنت شد؛ اما به محض دریافت این گرنت، تازه اختلافات واقعی نمایان شد. گروه‌های ذی‌نفع، هر یک به نوعی به دنبال سهم‌خواهی افتادند تا از این گرنت به نفع سازمان خود استفاده کنند. برای مثال سرپرست مدارس عمومی هارتفورد طرحی ارائه کرد که به موجب آن «آکادمی YO» تأسیس شود. در مورد این ایده در بحث‌های اولیه چیزی گفته نشده بود و در پروپوزال نیامده بود. توجیه او این بود که PROGRESS از شایستگی‌های لازم برای اجرای برنامه در ارتباط با تحصیل جوانان برخوردار نیست و این، در حوزه تخصصی سرپرستی مدارس عمومی هارتفورد است!

هم‌چنین در زمان استخدام مدیر اجرایی برنامه، رویکردهای مختلف و گاه متضادی پیش آمد. PROGRESS که مسئول اجرای کار بود، عقیده داشت که مسئولیت استخدام مدیر باید در اختیار خودش باشد و باید مستقیماً به PROGRESS گزارش دهد. اما اعضای دیگر ELT، می‌گفتند مدیر باید از با نظر همه انتخاب شود و به ELT گزارش دهد. PROGRESS با این پیشنهاد مخالف بود زیرا نمی‌توانست مسئولیت کاری را قبول کند که مدیرش را خودش تعیین نکرده است. نهایتاً با میانجی‌گری و مشاوره نهادهایی خارج از ایالت، پیشنهاد شد که پیمانکاری برای جستجوی مدیر در سطح کل کشور تعیین شود. سپس راجع به این موضوع که مدیر جدید آیا باید صرفاً اجرا کننده دستورات PROGRESS باشد یا فردی در حد مدیرعامل و تصمیم‌گیر بحث شد و توافقاتی میان PROGRESS و ELT صورت گرفت. قرار شد ELT کاندیداهای اصلی را مصاحبه و امتیازدهی کند و کسی بدون توافق هر دو طرف انتخاب نشود (هر دو حق وتو داشته باشند). همچنین مقرر شد او با رئیس PROGRESS کار کند و به صورت مستقیم به او گزارش دهد و در عین حال ELT در تصمیمات سیاستی و راهبری بتواند دخالت کند.

بعد از دریافت گرنت برنامه YO و پیش از استخدام مدیر، ELT یک تیم عملیاتی متشکل از دو نماینده از PROGRESS، یک نماینده از شهرداری، یک نماینده از دپارتمان مدارس عمومی و یک نماینده از CRWDB ایجاد کرده بود تا کارهای اجرایی برنامه را پیش ببرند. بعد از استخدام مدیر، فعالیت‌های این تیم عملیاتی، با مخالفت مدیر برنامه و رئیس PROGRESS مواجه شد، چرا که این دو نفر با کمیته‌ای کردن کلیه تصمیمات (که راه را برای پیشبرد سریع کارها و انجام کارهای روتین سخت کرده بود) موافق نبودند. در نهایت نیز این تیم عملیاتی منحل و به جای آن مقرر شد که ELT همانطور که گفتیم در تصمیمات اساسی با مدیر مشارکت داشته باشند.

علاوه بر اختلافات میان PROGRESS و ELT، میان CRWDB و ELT نیز تنش‌های قابل توجهی به‌وجود آمد. در اولین جلسه ELT پس از اخذ گرنت، مدیر CRWDB (که دریافت‌کننده گرنت از DOL بود) نامه‌ای به اعضا فرستاد که چون ما در مورد گرنت پاسخگو هستیم، ما باید صحنه‌گردان اصلی باشیم و برای ELT نقشی صرفاً مشورتی قائل بود! در حالی که این تلقی مشترک در میان سایر اعضا وجود داشت که از ابتدا قرار بود ELT نقش هیئت مدیره را در این برنامه ایفا کند. نمونه‌ای از این اختلافات بر سر تصویب بودجه برای CRWDB بود.

دسته‌ای دیگر از اختلافات مربوط به پیمانکاران طرح بود. در پروپوزال اولیه، لیستی از خدمات‌دهندگان محلی معرفی شده بود ولی به خاطر اجتناب از بالا گرفتن اختلافات سیاسی، به دقت مشخص نشده بود که کدام خدمات را باید چه کسی ارائه دهد. PROGRESS به عنوان مجری طرح علاقه داشت که اعضای خودش ارائه خدمات را بر عهده بگیرند اما CRWDB می‌خواست خودش کار برون‌سپاری را انجام دهد و PROGRESS را دارای صلاحیت برای این کار نمی‌دانست. مدیرعامل طرح نیز که (همان‌طور که قبلاً تشریح شد) کاملاً با نظر PROGRESS انتخاب نشده بود، پیمانکاران زیر نظر PROGRESS را دارای تجربه و تخصص کافی برای ارائه خدمات به جوانان نمی‌دانست، لذا جوانان متقاضی را به آنها ارجاع نمی‌داد و در نتیجه آنها از او عصبانی بودند.

در راستای کمک، حمایت و هدایت دریافت‌کنندگان گرنت، DOL، به اشکال مختلف کمک فنی به آنها ارائه می‌کرد. مثلاً جلساتی با حضور همه نمایندگان مناطق دریافت‌کننده گرنت ترتیب داد که بتوانند با یکدیگر با یکدیگر ارتباط داشته باشند و از تجربیات هم یاد بگیرند. همچنین برنامه‌های پنج روزه آموزشی برای مدیران و کارکنان پروژه‌ها با تمرکز بر جنبه‌های کلیدی برنامه برگزار کرد. اقدام دیگر نیز برگزاری جلسات فصلی و کنفرانس‌های ویدئویی ماهیانه برای مدیران YO بود. علاوه بر اینها، یک نفر مربی (coach) برای هر منطقه اختصاص داد که موظف بود کمک‌های فنی مستمر به آنها ارائه کند. او می‌بایست در شناسایی نیازها، برگزاری و هماهنگی کارگاه‌ها و آموزش کارکنان، شرکا و مدیران طرح به مسئولین مربوطه کمک می‌کرد. در جریان این رویدادهای آموزشی، مسئولین هارتفورد به این نتیجه رسیدند که میان چشم‌انداز DOL و ELT محلی خودشان تفاوت‌های قابل توجهی وجود دارد (گاه به‌طور واضح در شاخص‌های عینی و کمّی اختلاف نظر وجود داشت). این موجب شده بود که مجریان طرح در میان این دو چشم‌انداز گیر کنند و ندانند که حرف کدام را باید قبول کنند!

سرانجام در پایان سال 2000، مدیر CRWDB تغییر کرد و مدیر جدید که دورادور در جریان اتفاقات برنامه YO باید به سرعت در جریان امور قرار می‌گرفت و میزبانی یک بازدید میدانی از برنامه از سوی مسئول DOL را بر عهده می‌گرفت. این بازدید به منظور تصمیم‌گیری برای تمدید گرنت در سال آینده انجام می‌شد. نتایج نسبت به هدف‌گذاری‌های درون پروپوزال رضایت‌بخش نبود و بیش از نیمی از گرنت خرج نشده باقی مانده بود. اما اکثریت قریب به اتفاق مناطق وضعیت مشابهی داشتند و حتی هارتفورد در زمینه‌های مختلف در حد میانگین یا بهتر از میانگین عمل کرده بود. لذا DOL تصمیم به تمدید گرنت گرفت تا هارتفورد بتواند تلاش بیشتری برای قرار گرفتن در مسیر خود بکند. به این منظور، DOL اقدام به شناسایی مشکلات اصلی هارتفورد نمود و یافتن راه‌حل را به خود آنها واگذار کرد.

پرسش‌هایی برای بحث:

1- DOL، چگونه در اجرای برنامه در مناطق دخالت می‌کند و چه نقش‌هایی را در راستای بهبود آن ایفا می‌کند؟

2- کدام محدودیت‌های DOL، شهر هارتفورد را در اجرای برنامه با مشکل مواجه می‌ساخت؟

3- چگونه به لحاظ ساختاری، ذی‌نفعان اصلی شهر در پروژه درگیر شدند؟

5- از نگاه بوروکراسی و ساختارهای منطقی، چه نقدهایی می‌توان به ساختارهای شهر وارد دانست؟

6- چه نقدهایی می‌توان به شیوه کنترل و ارزیابی بخش محلی توسط DOL در این کیس مشاهده کرد؟