تحلیل خط مشی افزایش جمعیت در ایران

مریم نورالهی

 دانشجوی دکتری مدیریت سازمان های دولتی دانشگاه تهران

 جهت مشاهده متن کامل کلیک نمائید

تحولات جمعیت ایران در طول چند دهه ی گذشته، به ویژه در سالهای پس از پیروزی انقلاب اسلامی چشمگیر بوده است حجم جمعیّت از حدود 19 میلیون نفر در سال 1335 به 75 میلیتون نفر در سرشماری 1390 و 79 میلیون و 9٢۶ هزار و ٢70 نفر در سال 1395 رسیده است .  از انجاییکه مهمترین متغیری که در سیاستگذاری به عنوان مبنای محاسبات در نظر گرفته میشود جمعیت است و عامل قدرت جامعه منوط به آن می باشد ،سیاستگذاران در مطالعات خود به روابط متقابل متغیرهای تاثیرگذار در تحول اقتصادی و اجتماعی می پردازند . واقعیت آن است که بر اساس مطالعات انجام شده و نیز اطلاعات حاصل از سرشماری عمومی نفوس و مسکن سال 1390، میزان باروری کل در کشور به کمتر از 2.1 فرزند به ازای هر زن (حد جایگزینی) کاهش یافته است و در صورت تداوم روند فعلی باروری، رشد جمعیت کشور در حدود سال‌های20 – 1415 به صفر خواهد رسید و رشد جمعیت منفی شده و ساختار جمعیت در 20 سال آینده به سمت سالخوردگی خواهد رفت.

سیاست جمعیتی باید فراتر از کاهش و افزایش موالید باشد و همه ی رفتارهای اجتماعی و انسانی موثر بر متغیرهای جمعیتی را در بر گیرد این سیاستها بنیان و پایه های اساسی سیاستگذاری موفق در سایر حوزه ها هستند و تبعات منفی شکست آنها به حوزه های سیاستی دیگر سرایت خواهد کرد . سیاستهای جمعیتی باید با توجه به تحولات و ساختار جمعیتی موجود طراحی و همواره مورد ارزیابی و تجدید نظر قرار گیرند عدم شناخت درست تحولات جمعیتی و نگرش تک بعدی به این تحولات موجب ارائه طرحها و برنامه های جمعیتی بصورت ناقص و یا شتابزده میشود که در صورت اجرا نه تنها مفید و موثر نخواهند بود بلکه گاه به فجایعی غیر قابل جبران منتهی میشود . در سال های اخیر سیاست های مختلفی در راستای افزایش جمعیت کشور تدوین شده است که می توان به سیاست های جمعیتی مقام معظم رهبری و قانون جامع جمعیت و تعالی خانواده  اشاره نمود . با توجه به اهمیت تعریف مسئله و صورت بندی آن و ارائه راه حل ها، در این نوشتار تلاش شده است ضمن بررسی این مسئله به بررسی و تحلیل پیشنهادهای قانونی برای حل این مسئله بپردازد .

مفهوم صورت بندی مسئله

مسئله برای تحلیل گران به معنای وجود مجموعه ای نامطلوب از شرایط است که از طریق ابزارهای خصوصی یا از طریق دولت می بایست برطرف گردد. بنابراین تحلیل گران می بایست اغلب از طریق گردآوری وقایع داده های مرتبط به توصیف شرایط بپردازند . در پیش بنی نتایج ادامه وضع موجود مورد تحلیل و بررسی قرار می گیرد.

بدون نظری در مورد چرایی و چگونگی مسئله ، اندیشیدن پیرامون راه حل های آن دشوار می باشد . این نوع تشخیص مسئله مشابه آن چیزی است که یک پزشک در مواجهه با بیمار انجام می دهد . (کرفت و فورلانگ ،2004) صورت بندی مسئله می تواند به ما در آشکارسازی فرضیات پنهان ،تشخیص علت ها ، باز نمایی اهداف ممکن ، ترکیب نظرات متضاد و طرح انتخاب های سیاستی جدید کمک کند .

 تحلیل صورت بندی مسئله کاهش جمعیت در کشور

صورت بندی این مسئله را از سه نگاه می توان تحلیل نمود . از نگاه  دموکرات ها  ، نهادهای قانون گذار فرهنگی و  کارشناسان

مسئله از نگاه دموکرات ها : مطابق آنچه در مقدمه طرح جامع جمعیت و تعالی خانواده آمده است مسئله اصلی در رابطه با کاهش میزان باروری کل در کشور می باشد . در این رابطه مطرح شده است در صورت تداوم روند فعلی باروری، که کمتر از 2.1 فرزند می باشد، رشد جمعیت کشور در حدود سال‌های20 – 1415 به صفر خواهد رسید و رشد جمعیت منفی و ساختار جمعیت در 20 سال آینده به سمت سالخوردگی خواهد رفت.

مسئله از نگاه قانون گذاران فرهنگی : نهادهای فرهنگی از جمله شورای عالی انقلاب فرهنگی در طول سال های گذشته به روش های مختلف به طرح مسئله کاهش جمعیت و خطرات ناشی از این موضوع پرداخته اند . از جمله مهم ترین اقدامات در این حوزه مصوبه شورای عالی انقلاب فرهنگی درباره مدیریت جمعیت مورخ 2/3/1391 می باشد .در این مصوبه به ارائه راهبردها و اقدامات ملی مربوط به جلوگیری از کاهش نرخ باروری و ارتقای آن متناسب با آموزه‌های اسلامی و اقتضائات راهبردی کشور پرداخته شده است .

مسئله از نگاه کارشناسان :

بر اساس دیدگاه متخصصان و کارشناسان حوزه جمعیت می توان اصلی ترین مسائل را در حوزه جمعیت به شرح زیر معرفی نمود :

• کاهش متوسط رشد سالانه جمعیت : همانطور که در نمودار 1 امده است ، رشد جمعیت در سال 95 حدود 1 می باشد که کاهش چشم گیری را نشان می دهد .

نمودار 1 رشد سالانه جمعیت بین سال های 60 – 95

منبع : مرکز آمار ایران

• بسته شدن پنجره جمعیتی : بنا بر دیدگاه متخصصین ، ایران از سال 1385 وارد فاز پنجره جمعیتی شده است که این پنجره حدود 4 دهه باز می‌ماند و حدودا در سال 1425 بسته می‌شود و باز بودن این پنجره برای اقتصاد و توسعه کشورمان یک فرصت طلایی است .
• پدیده سالمندی جمعیت : کارشناسان معتقدند پدیده سالمندی جمعیت یک پدیده پرآسیب و نگران کننده اجتماعی است. در ایران اگرچه مشکل سالمندی هنوز بصورت حاد خود را نمایان نکرده است و به دلیل ساختار جمعیتی کمتر مورد توجه قرار گرفته است، اما در سالهای آینده ابعاد این مشکل افزایش خواهد یافت و شاید بتوان آن را سونامی آینده جمعیتی ایران دانست. جمعیت سالخورده کشور طی ۳۰ سال(۸۵-۱۳۵۵) تقریبا 2/9 برابر شده است. این مقیاس در مناطق شهری کشور چهار برابر است. آمار سرشماری سال ۱۳۸۵ میزان افراد بالای ۶۰ سال ایران را 5/2 % نشان داده است و بر اساس آخرین سرشماری در سال ۱۳۹۵ حدود ۱۰ درصد از جمعیت را سالمندان بالای ۶۰ سال تشکیل داده اند. ( مرکز مطالعات راهبردی جمعیت)

با توجه به نگاه های مطرح شده این نتیجه حاصل می شود که مسئله کاهش جمعیت ، مسئله بحرانی در سال های آینده می باشد ،اما با توجه به اینکه در صورت بندی مسئله عوامل بوجود آمدن مسئله نیز مهم می باشد بایدعنوان نمود که این عوامل بطور کامل مورد بررسی قرار نگرفته است و تنها به وجود مسئله پرداخته شده است .

راه حل های پیشنهادی برای حل مسئله :

در طرح جامع جمعیت و تحول خانواده مجلس شورای اسلامی و شورای عالی انقلاب فرهنگی مواردی جهت حل این مسئله ارائه شده است که برخی از مهم ترین آنها به شرح زیر آمده است که البته قابلیت اجرایی بودن آنها مورد بحث می باشد :

• اختصاص سبد تغذیه رایگان ماهانه به صورت بن کالا
• افزایش مدت مرخصی استعلاجی زایمان به 9 ماه و مرخصی بدون حقوق به 21 ماه
• اختصاص مرخصی استحقاقی 2 هفته‌ای تولد فرزند به پدر
• منع قانونی روش های سقط جنین
• اجرای کامل طرح آتیه فرزندان با مبنا قرار گرفتن ارزش ریالی سال 1389 به عنوان سال پایه
• پرداخت هدیه تولد فرزند به مادر به صورت سکه بهار آزادی
• افزایش سنوات تحصیلی دانشجویان مادر به ازای هر فرزند تا 4 نیم‌سال
• تخصیص هر ساله حداقل 15 درصد از اعتبارات پژوهشی مراکز علمی، تحقیقاتی و پژوهشی خود را به پژوهش‌های مرتبط با خانواده و جمعیت
• موظف بودن وزارت راه و شهرسازی مبنی بر تخصیص بخشی از اعتبارات خود را برای ساخت خوابگاه‌های مذکور به نحوی نیازهای دانشگاه های دولتی در اجرای این ماده را ظرف 5 سال تامین نماید.
• مکلف بودن دولت جهت قراردادن وسایل لازم و ضروری معیشت مزدوجین در آغاز زندگی معادل حداقل 50 درصد هزینه آن
• اولویت استخدام به ترتیب با مردان دارای فرزند و سپس مردان متاهل فاقد فرزند و سپس زنان دارای فرزند در کلیه بخش‌های دولتی و غیر دولتی

تحلیل روش های پیشنهادی :

هر چند برخی از پیشنهادهای این طرح نشان از ایجاد فرهنگ مناسب خانواده در جامعه می باشد و به اهمیت ویژه ای به نقش اموزش و رسانه ها دارد اما اشکالاتی نیز دیده می شود از جمله :

• داشتن بار مالی بسیاری از پیشنهادها همچون ارائه تسهیلات قرض الحسنه بلندمدت برای تولد فرزندان بیشتر، ارائه مشوقهای مالی همچون دادن هدیه به مزدوجین، تخفیفهای مالیاتی و ارائه تسهیلات بیش از اندازه برای بانوان شاغل و… بسیار پرهزینه می باشد و  قابلیت اجرایی این طرح را کاهش داده است .
• تاکید نهادها بر افزایش جمعیت بدون توجه به محدودیت های منابع طبیعی و بحران های زیست محیطی بدیهی است که دستیابی به اهداف کلان بدون ارائه برنامه اقدام برای جمعیتت و محیط زیست، و برقراری تعادل بین منابع  و مصارف و همچنین محدودیت و ظرفیت محیط زیست کشور و همکاری نهادهای مختلتف سیاستگذاری، قانونی، و اجرایی امکانپذیر نخواهد بود، لذا باید توجه همه ارکان کشور معطوف به این موضوع شود که بدون پایداری محیط زیست، دستیابی به اهداف توسعه پایدار بطور عام و سیاستهای جمعیت به طور خاص میسر نخواهد بود. (گزارش تشخیص مصلخت نظام )
• ایجاد چالشهای شغلی برای زنان: به دلیل پیش بینی انواع حمایتهای مرخصی برای بانوان شاغل، میتواند اشتغال زنان را با چالش روبرو سازد. در تحقیقی که از سوی سازمان تامین اجتماعی در سال91 در خصوص اخراج زنان پس از بازگشت از مرخصی زایمان انجام شده نشان می دهد طی مدت18 ماه از میان 145 هزار زنی که از مرخصی شش ماهه استفاده نموده اند پس از بازگشت به کار 47 هزار نفر آنان از سوی کارفرمایان اخراج شده اند . به همین دلیل پیش بینی می شود با افزایش 9 ماه مرخصی زایمان این ریزش زنان در محیط های کاری بصورت تصاعدی بالا برود .
• عدم توجه به الگوهای زندگی شهری و روستایی در ارائه آموزش ها و نحوه حمایت ها
• عدم توجه به پدیده مهاجرت از جمله مهاجرت های روستایی به شهرها
• عدم توجه به افزایش خانوارهای زن سرپرست در طرح ها : تعداد و سهم خانوارهای زن سرپرست در ایران رو به فزونی می باشد .  همانطور که در نمودار 2 ماحظه میشود، بین سالهای 1345 و 1390 ، سهم خانوارهای زن سرپرست از 5 / ۶ به 1 / 1٢ درصد خانوارهای کل کشور افزایش یافته است؛ بطوری که در حال حاضر بیش از 5 / ٢ میلیون خانوار در کشور توسط زنان سرپرستی میشوند.

• عدم وجود ضمانت اجرایی طرح ها : احکام این قانون در بسیاری از موارد فاقد ضمانت اجرایی لازم است و هیچ نهادی بطور مشخص مسئول پایش این طرح نمی باشد .
• آنچه درحال حاضر سبب کاهش نرخ رشد جمعیت و نرخ باروری کل شده تمایل کمتر جوانان به فرزندآوری است، نه فراگیر بودن عمل‌های جراحی عقیم‌سازی.
• امروزه جوانان به دلایل متعدد اقتصادی، فرهنگی و اجتماعی تمایل کمتری برای ازدواج، فرزندآوری و تعدد فرزندان نشان می‌دهند و مشکل کاهش نرخ رشد جمعیت در کشور بیشتر امری فرهنگی و منبعث از تحولات نگرشی به موضوع فرزندآوری و ارزشمندی آن است .

منابع

• عباسی شوازی، محمدجلال و رسول صادقی (1393) . “وضعیت جمعیتی و اجتماعی , اقتصادی جوانان در ایران ، صندوق جمعیت سازمان ملل متحد و دانشگاه تهران
• قلی پور ، رحمت الله و رستگار ، حامد (1396) .تحلیل سیاست جریمه مشمولین عایب در ایران با استفاده از الگوی دان ، فصلنامه علمی پژوهشی سیاستگذاری عمومی دوره 3 ش 3 ، پاییز 96
• کمالی ، یحیی(1394). تبیین روش شناسی تحلیل ذی نفعان و کاربرد آن در خط مشی گذاری عمومی ، فصلنامه فرایند مدریت توسعه ، دوره 28 ،شماره 4
• گزارش تحلیل سیاست مرکز پژوهش های مجلس
• جزییات طرح در جلسنه علنی مجلس
• نتایج سرشماری عمومی نفوس و مسکن کشور در سال های مختلف، تهر ان مرکز آمار ایران 1391
• رصد سیاست های کلی جمعیت از نگاه آمار،1393، تهران
• عباسی شوازی، محمدجلال (1396)، “تحولات وضعیت جمعیت در جمهوری اسلامی ایران” ، موسسه مطالعات و مدیریت جامع و تخصصی جمعیت کشور
• خبرگزاری افکار نیوز
• Dunn, William (2012), “Public Policy Analysis: An introduction”, Prentice-Hall
• Dye, Thomas R. (2008), “Understanding Public Policy”, Pearson http://www.worldbank.org
• Denzin, Norman   &   Lincoln,      (1994).   “Introduction:     Entering  the  field  of  qualitative  research”.  In  Denzin,  Norman  &   Linaoln,  Yvonna.  Handbook  of  Qualitative  Research.  Thousand  Qaks:  Sage, p.6.
• Kraft, Michael E. and Furlong, Scott R. (2004), “Public Policy: Politics, Analysis, and Alternative”
• Vesely,A (2007) problem delimitation in public policy analysis. Central European journal of public policy .No 1 .pp.80-100
• Wildavsky, Aaron )1979(Speaking Truth to Power. Boston: Little, Brown and
• Co Published in Britain as the Art and Craft of Policy Analysis, London: Macmillan 198